Адміністративне право і процес

науково-практичний журнал заснований Київським національним університетом імені Тараса Шевченка

PODZIAŁ ADMINISTRACYJNY POLSKI W LATACH PO II WOJNIE ŚWIATOWEJ W ŚWIETLE AKTÓW PRAWNYCH RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ - Wawryniuk A.A.

W oparciu o akty prawne Rzeczypospolitej Polskiej dokonano analizy podziałów terytorialnych Polski w latach 1945-1998. W tekście nie uwzględniono powoływanych w drodze wyjątku pojedynczych gmin, czy powiatów – nie uwzględniający przy tym nowych ich granic. Podobnie postąpiono w przypadku korekt granic województw. W literaturze ukraińskiej jest to pierwszy syntetyczny materiał na ten temat.

Dokonując oceny dotychczasowych decyzji władz centralnych Polski o podziale terytorialnym państwa, statystycznie rzecz ujmując należy przypuszczać, że w najbliższym czasie w Rzeczypospolitej Polski nastąpi nowy podział administracyjny lub głęboka jego korekta. Wielokrotnie wypowiadali się na ten temat politycy kilku ugrupowań mających swoje przedstawicielstwa w parlamencie. Z prawnego i historycznego punktu widzenia niniejsza praca może stanowić bazę do dalszych badan na ten temat.

Rzeczywiście, we współczesnej historiografii prawnej brakuje syntetycznych opracowań naukowych na ten temat.

Przedmiotem badań była analiza aktów prawnych z zakresu zmian w podziale terytorium Rzeczypospolitej Polski. Temat jest o tyle aktualny, ponieważ na Ukrainie trwa dyskusja odnośnie ewentualnego podziału administracyjnego państwa.

22 lipca 1944 r. pierwsze skrawki Rzeczypospolitej zostały wyzwolone spod okupacji hitlerowskiej, a władze na oswobodzonym terenie przejął Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego, który przez kilka dni miał swoją siedzibę w Chełmie, a następnie w Lublinie.

21 sierpnia 1944 r. Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego wydał dekret «O trybie powołania władz administracji ogólnej I-ej i II-ej instancji» [1].

Dekret uchylił podział terytorialny Polski dokonany przez okupantów i jako organy wykonawcze administracji ogólnej II instancje wprowadził urzędy wojewódzkie z wojewodą na czele. Usankcjonowane zostały też wojewódzkie rady narodowe. Jako organ wykonawczy administracji ogólnej I instancji działały starostwa powiatowe ze starostą na czele. Wprowadzono też powiatowe rady narodowe.

Dekret nie wprowadza jeszcze podziału administracyjnego państwa ze względu, że całe terytorium Rzeczypospolitej Polski nie było w tym czasie wyzwolone spod okupacji. Brano też pod uwagę fakt, iż nie dokonano delimitacji granic powojennej Polski. Akt prawny określił jednocześnie, że dwa najważniejsze ogniwa terenowe stanowić będą województwa z wojewodą i wojewódzka rada na czele oraz starostwa powiatowe ze starostą i radą powiatowa na czele.

23 listopada 1944 r. kolejny Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego określił zakres zadań samorządu terytorialnego. Artykuł 1 w/w aktu stanowi: «Do zakresu działania samorządu terytorialnego należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, o ile nie są zastrzeżone do kompetencji władz państwowych» [2]. W Dekrecie po raz pierwszy jako organy władzy samorządowej wymienione są gminy. W ten sposób wykonany został zarys trójstopniowego podziału terytorialnego Państwa Polskiego. Warto podkreślić, że ówczesne władze samorządowe nie mogły prowadzić jakiejkolwiek współpracy międzynarodowej, która była zastrzeżona dla administracji centralnej.

Pierwszy akt prawny dotyczący struktur administracyjnych wydany został 26 lutego 1945 r. i dotyczył zmian granic województw kieleckiego i krakowskiego [4]. Kolejny – z 30 marca 1945 r. mówi o utworzeniu województwa gdańskiego [5]. 7 lipca 1945 r. Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polski zdecydowała o likwidacji powiatu janowskiego i utworzeniu powiatu kraśnickiego w województwie lubelskim [15]. Z tego samego dnia pochodzi też Rozporządzenie Rady Ministrów o przyłączeniu gminy wiejskiej Tarnoszyn do powiatu tomaszowskiego w województwie lubelskim [14].

Ponadto w 1945 r. wydano jeszcze 4 akty prawne, z których najważniejszymi są: Dekret z 7 lipca 1945 r. o zmianie granic województw: śląskiego, krakowskiego, kieleckiego, białostockiego i warszawskiego [7] oraz Dekret dotyczy utworzenia województwa rzeszowskiego[6], który, mimo linii demarkacyjnej i przynależności do Państwa Polskiego leżał w województwie lwowskim.

Powojenny podział administracyjny kraju kończy Rozporządzenie Rady Ministrów z 29 maja 1946 r., które dotyczy Ziem Odzyskanych (zachodnich i północnych) [13].

4 lata później – 28 czerwca 1950 r. opublikowana została Ustawa o zmianie podziału administracyjnego Polski, w której zmieniono nazwy województw: ze śląskiego na katowickie i z pomorskiego na bydgoskie. Ponadto utworzone zostały województwa: koszalińskie, zielonogórskie i opolskie. Pozostałe województwa pozostawiono bez zmian [19]. Były to województwa: białostockie, gdańskie, kieleckie, krakowskie, lubelskie, łódzkie, miasto Łódź na prawach wojewódzkich, olsztyńskie, poznańskie, rzeszowskie, szczecińskie, Miasto Stołeczne Warszawa, warszawskie i wrocławskie. W międzyczasie województwo katowickie zmieniono na województwo stalinogrodzkie (po zmianie nazwy miasta Katowice na Stalinogród [8]), by w 1956 r. powrócić do dawnych nazw polskich: Katowice i województwo katowickie [3].

Kolejna reforma, która dokonała zmian, tym razem w siatce podziału zasadniczego, została przeprowadzona na mocy Ustawy z 25 września 1954 roku [9, s. 205]. Zniesiono wtedy wszystkie istniejące gminy (około 3000) tworząc w ich miejsce trzykrotnie mniejsze jednostki podziału terytorialnego – gromady.

Celem reformy z 1954 roku miało być przyśpieszenie kolektywizacji rolnictwa oraz łatwiejszy dostęp ludności do organów decyzyjnych niższego stopnia. W rezultacie żadnego z założeń nie udało się urzeczywistnić. Organy gromadzkie nie mogły wykonywać wielu zadań, zwłaszcza z zakresu tzw. administracji świadczącej, które wcześniej realizowały gminy. Skutkiem tego było stopniowe przejmowanie zadań gromad przez powiaty. Innym negatywnym skutkiem reformy był wzrost liczby podziałów specjalnych. Nie udało się bowiem dostosować do nowego podziału zasadniczego na gromady sieci szkół, ośrodków zdrowia, komend straży pożarnej, które opierały się z reguły na dawnym, gminnym układzie terytorialnym. Reformę 1954 roku uznano za chybioną i stopniowo następował odwrót od przyjętych w jej wyniku rozwiązań.

W latach 1950–1975 administracja terenowa działała w układzie trójstopniowego podziału terytorialnego. Funkcjonowało 17 województw i pięć miast wyłączonych na prawach województw (Warszawa, Łódź, Kraków, Poznań, Wrocław), ponad 300 powiatów, a do 1954 około 3000 gmin, zastąpionych w 1954 roku gromadami. Ustawa z 29 listopada 1972 r. zlikwidowała gromadzkie rady narodowe, jako niewydolne ekonomicznie jednostki terytorialnego podziału kraju i wprowadziła powtórnie gminy, na których czele stali naczelnicy gmin [20].

Zasadnicze zmiany nastąpiły w 1975 roku w związku z wejściem w życie ustawy z 28 maja 1975 roku o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych. Zniesiono powiaty, przekazując zadania i kompetencje organów powiatowych gminom i województwom; tych ostatnich utworzono aż 49: bialskopodlaskie, białostockie, bielskie, bydgoskie, chełmskie, ciechanowskie, częstochowskie, elbląskie, gdańskie, gorzowskie, jeleniogórskie, kaliskie, katowickie, kieleckie, konińskie, koszalińskie, krakowskie, krośnieńskie, legnickie, leszczyńskie, lubelskie, łomżyńskie, łódzkie, nowosądeckie, olsztyńskie, opolskie, ostrołęckie, pilskie, piotrkowskie, płockie, poznańskie, przemyskie, radomskie, rzeszowskie, siedleckie, sieradzkie, skierniewickie, słupskie, suwalskie, szczecińskie, tarnobrzeskie, tarnowskie, toruńskie, wałbrzyskie, warszawskie, włocławskie, wrocławskie, zamojskie i zielonogórskie, oraz trzy województwa miejskie (obejmujące także sąsiedzkie gminy i miasta) - stołeczne warszawskie, krakowskie i łódzkie, oraz niewielkie województwo wrocławskie, obejmujące zarówno miasto, jak i otaczające je gminy, w którym funkcje organów wojewódzkich pełniła Rada Miasta Wrocławia i Prezydent Wrocławia [11].

Z naszego punktu widzenia, biorąc pod uwagę społeczno – ekonomiczne korzyści był to najbardziej efektywna reforma kraju. Zlikwidowane powiaty stanowiły zbyt słabe organy samorządowe, by realizować istotne dla społeczności lokalnych przedsięwzięcia np. budowę dróg, zakładów przemysłowych, szkół, przedszkoli itp. Było to na tyle zrozumiałe, że obowiązywało wówczas planowanie centralne.

Wprowadzona reforma przy granicy z Ukrainą utworzyła nowe województwa: chełmskie z dawnymi powiatami: włodawskim, chełmskim i częściowo krasnostawskim; zamojskie z dawnymi powiatami: zamojskim, tomaszowskim i częściowo krasnostawskim oraz przemyskim z dawnymi powiatami: przemyskim, jarosławskim, lubaczowskim i przeworskim oraz krośnieńskie – między innymi z przygranicznym powiatem bieszczadzkim z siedzibą w Lesku.

Podział administracyjny Rzeczypospolitej Polski z 1975 r. przetrwał zaledwie 23 lat. W międzyczasie w Polsce nastąpiła transformacja ustrojowa i nowa władza – dokonała kolejnego podziału administracyjnego Rzeczypospolitej, chociaż szykując się do wstąpienia do Zjednoczonej Europy wiedziano, że w Unii Europejskiej dominują duże pod względem powierzchni i liczby ludności struktury administracji samorządowej I i II stopnia.

Podstawą nowego podziału stała się Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. na mocy której z dniem 1 stycznia 1999 r. wprowadzony został trójstopniowy podział terytorium państwa (przywrócono powiaty), z 16 województwami[18].

Nowy podział administracyjny wzbudzał wiele kontrowersji. Przykładem może być wniosek Rady Miejskiej w Brzezinach skierowany do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności artykułu 5 ustawy z dnia 24 lipca 1988 r. o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. nr 96, poz. 603 i nr 104, poz. 656) z artykułem 92 ustęp 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski. W związku z wniesioną skargą, Trybunał Konstytucyjny orzekł: «Art. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. nr 96, poz. 603 i nr 104, poz. 656) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że zawarte w nim upoważnienia do wydawania rozporządzeń nie określa wytycznych dotyczących treści tych aktów» [21].

Dwa pozostałe wnioski Trybunał uznał za zgodne z Konstytucją. Warto jednak zauważyć, że tenże Trybunał w związku z uznaniem za nieważny artykuł 5 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. określił termin utraty jego mocy na dzień 30 września 2000 r. [21].

Wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (poprawienie błędnie sformułowanego) zostało wprowadzone Ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. [17].

Tabela 1.

Nazwy województw i ich siedziby oraz ilość powiatów, miast wydzielonych i gmin.

L.P.

Nazwa województwa

Siedziba władz wojewódzkich

Ilość miast na prawach powiatów (powiaty grodzkie)

Ilość powiatów ziemskich

Ilość gmin

1.

Dolnośląskie

Wrocław

3

23

169

2.

Kujawsko-pomorskie

Urząd Wojewódzki – Bydgoszcz, Sejmik Wojewódzki – Toruń

4

22

144

3.

Lubelskie

Lublin

4

20

213

4.

Lubuskie

Urząd Wojewódzki – Gorzów Wielkopolski, Sejmik Wojewódzki – Zielona Góra

2

12

83

5.

Łódzkie

Łódź

3

21

177

6.

Małopolskie

Kraków

3

19

182

7.

Mazowieckie

Warszawa

5

37

325

8.

Opolskie

Opole

1

11

71

9.

Podkarpackie

Rzeszów 

4

21

160

10.

Podlaskie

Białystok

3

14

118

11.

Pomorskie

Gdańsk

4

16

123

12.

Śląskie

Katowice

19

17

166

13.

Świętokrzyskie

Kielce

1

13

102

14.

Warmińsko-mazurskie

Olsztyn

2

19

116

15.

Wielkopolskie

Poznań

4

31

226

16.

Zachodniopomorskie

Szczecin

3

18

114

Razem:

52

314

2489

Z analizy tabeli wynika, że 52 miasta uzyskały status miast na prawach powiatów. W zaistniałej sytuacji doszło do wielu, w naszej ocenie, paradoksalnej sytuacji, gdzie tzw. powiaty ziemskie mają swoją siedzibę w tzw. powiatach grodzkich. Takie przypadki można odnotować między innymi na Lubelszczyźnie, gdzie istnieją: powiat grodzki chełmski i powiat ziemski chełmski; powiat grodzki bialski i powiat ziemski bialski, powiat grodzki lubelski i powiat ziemski lubelski oraz powiat grodzki zamojski oraz powiat ziemski lubelski.

Status miast na prawach powiatów przysługiwał wszystkim byłym miastom wojewódzkim z reformy z 1975 r.

W 2001 r. na niekorzystna sytuację zwrócił uwagę Sejm Rzeczypospolitej Polski, który w przyjętej Uchwale w punkcie 4 zapisał: «Analiza potencjału rozwoju jednostek powiatowych wskazuje na duże zróżnicowanie między miastami na prawach powiatu a powiatami pozbawionymi ośrodków miejskich. Za korzystne dla wykonania funkcji publicznych należy uznać łączenie się miast na prawach powiatu i otaczających je powiatów mających siedziby w tych miastach» [16].

Ze względu na fakt, że Uchwała Sejmu miała charakter deklaratywny, niewiele miast na prawach powiatów połączyło się powiatami ziemskimi np. powiat wałbrzyski i miasto Wałbrzych (2003 r.) [12]. Przykładowo w województwie lubelskim żadne z miast posiadających status miasta na prawach powiatu nie połączyło się z powiatem ziemskim. Przyczyna tego stanu rzeczy jest prozaicznie prosta. Jeden z powiatów utraciłby całą administrację.

Generalizując należy stwierdzić, że powtórne wprowadzenie powiatów, wywoływało wiele kontrowersyjnych opinii. Dotyczyło to szczególnie tych jednostek, gdzie liczba gmin wchodzących w ich skład była niewielka.

W cytowanej wyżej Uchwale Sejmu Rzeczypospolitej, dokonano oceny funkcjonowania zasadniczego podziału terytorialnego państwa. W punkcie 1. zapisano: «Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uznaje nowy zasadniczy podział terytorialny państwa, funkcjonujący od 1 stycznia 1999 r. za poprawny. Ocena ta nie dotyczy utworzonych rozporządzeniem Rady Ministrów powiatów, których część jest zbyt słaba ekonomicznie, a przez to mało sprawna i mało efektywna» [16].

Mimo negatywnej oceny, po 2000 r. tworzone były nowe powiaty np. powiat łobeski, województwo zachodniopomorskie (2002 r.), powiat leski, województwo rzeszowskie (2002 r.), węgorzewski, województwo warmińsko-mazurskie (2002 r.) czy wschowski, województwo lubuskie (2002 r.).

Według stanu na dzień 31 grudnia 2011 r. w Polsce było 65 miast na prawach powiatów, 314 powiatów ziemskich, czyli łącznie 379 powiatów. Ponadto działalność prowadziło 2479 gmin, w tym: 1571 gmin wiejskich, 602 gminy wiejsko-miejskie oraz 306 gmin miejskich oraz 40475 sołectw[10, s. 82].

W latach 1944–2011, w Polsce dokonano kilkakrotnego podziału administracyjnego Rzeczypospolitej. Chronologicznie rzecz ujmując były to: po II wojnie światowej terytorium kraju podzielono na: 17 województw, 330 powiatów, a na szczeblu podstawowym 704 miasta i 2993 gminy. Z dniem 1 I 1955 r. zniesione zostały gminy, a na ich miejsce utworzono 8790 gromad. W latach 1955–1972 następowała likwidacja gromad, a jednocześnie wystąpiła tendencja tworzenia nowych powiatów. W rezultacie w końcu 1972 r. było w kraju 390 powiatów i 4315 gromad. 1 I 1973 r. w miejsce zniesionych gromad utworzono 2365 gmin. Z dniem 1 VI 1975 r. zniesiono powiaty, a w miejsce 17 województw i 5 miast wydzielonych utworzono 49 województw. Na szczeblu podstawowym jednostkami podziału terytorialnego pozostały miasta oraz gminy. Od 27 V 1990 r. termin ,,gmina’’ stosuje się do każdej jednostki stopnia podstawowego obejmującej zarówno miasto (gmina miejska) lub teren wiejski (gmina wiejska), jak i miasto wraz z otaczającym je obszarem wiejskim (gmina miejsko-wiejska). Z dniem 1 I 1999 r. wprowadzono nowy zasadniczy trójstopniowy podział terytorialny państwa, którego jednostkami są: gminy, powiaty i województwa. Utworzono 308 powiatów i 65 miast na prawach powiatu oraz 16 województw. Bez zmian pozostał podział na gminy, których było 2489. W dniu 31 XII 2010 r. było 16 województw, 314 powiatów, 65 miast na prawach powiatu oraz 2479 gmin. Jednostkami pomocniczymi w gminach są m.in. sołectwa. Według stanu w dniu 31 XII 2010 r. było 40475 sołectw[10, s. 82].

Największe pod względem powierzchni (35558 km2) i liczby ludności (5242,9 tys.) jest województwo mazowieckie. Najmniejsze pod względem powierzchni jest woj. opolskie (9412 km2), a pod względem liczby ludności województwo lubuskie (1011,0 tys.) [10, s. 82].

Podział administracyjny każdego państwa budzi zainteresowanie mieszkańców, a także naukowców z różnych dziedzin. Ocena decyzji władz centralnych, a także przypuszczalne przyszłe kroki, w tym zapewne zmniejszenie ilości powiatów – a nie wykluczone, że również ich likwidacja – z punktu widzenia ekonomicznego, społecznego, a także porządku prawnego zasługuje na dalsze zainteresowanie się tą tematyką.

Bibliografia:

1. Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 2 sierpnia 1944 r. o trybie powołania władz administracji ogólnej I-ej i II-ej Instancji // Dziennik Ustaw (dalej Dz. U.). – 1944. – № 2. – Poz. 8.

2. Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego // Dz. U. – 1944. – № 14. – Рoz. 74.

3. Dekret z dnia 10 grudnia 1956 r. o przywróceniu nazwy miasta Katowice i województwa katowickiego // Dz. U. – 1956. – № 58. – Poz. 269.

4. Dekret z dnia 26 lutego 1945 r. o zmianie granic województw kieleckiego i krakowskiego (powiat miechowski) // Dz. U. – 1945. № 8. – Poz. 38.

5. Dekret z dnia 30 marca 1945 r. o utworzeniu województwa gdańskiego // Dz. U. – 1945. – № 11. – Poz. 57.

6. Dekret z dnia 7 lipca 1945 r. o utworzeniu województwa rzeszowskiego // Dz. U. – 1945. – № 27. – Poz. 168.

7. Dekret z dnia 7 lipca 1945 r. o zmianie granic województw: śląskiego, krakowskiego, kieleckiego, białostockiego i warszawskiego // Dz. U. – 1945. – № 27. – Poz. 167.

8. Dekret z dnia 7 marca 1953 r. o przemianowaniu miasta Katowice na miasto Stalinogród i województwa katowickiego na województwo stalinogrodzkie // Dz. U. – 1953. – № 13. – Poz. 51.

9. Izdebski H. Historia administracji. – W. : Państwowe Wydawnictwo Naukowe, 1984. – 240 s.

10. Mały rocznik statystyczny 2011. – W. : Zakład wydawnictw statystycznych, 2011.

11. Olczak D. Historia podziałów administracyjnych w Polsce [Elektroniczny zasób] : D. Olczak  // Polis. – 1999. – № 29/30. – Tryb dostępu :  HYPERLINK "http://www.interklasa.pl/portal/dokumenty/nr1plik010l/index.htm (21" http://www.interklasa.pl/portal/dokumenty/№1plik010l/index.htm (21 lutego 2012).

12. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie połączenia miasta na prawach powiatu Wałbrzych z powiatem wałbrzyskim oraz ustalenia granic niektórych powiatów. – Dz. U. – 2000. – № 93. – Poz. 821.

13. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 maja 1946 r. w sprawie tymczasowego podziału administracyjnego Ziem Odzyskanych. – Dz. U. – 1946. – № 28. – Poz. 177.

14. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1945 r. o przyłączeniu gminy wiejskiej Tarnoszyn do powiatu tomaszowskiego w województwie lubelskim. – Dz. U. – 1945. – № 26. – Poz. 160.

15. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1945 r. o zniesieniu powiatu janowskiego i utworzeniu powiatu kraśnickiego w województwie lubelskim. – Dz. U. – 1945. – № 26. – Poz. 159.

16. Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 maja 2001 r. w sprawie oceny funkcjonowania zasadniczego podziału terytorialnego państwa // Monitor Polski (dalej M. P.). – 2001. – № 16. – Poz. 249.

17. Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie wojewódzkim, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych ustaw. – Dz. U. – 2001. – № 45. – Poz. 497.

18. Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorium państwa. – Dz. U. – 1998. – № 96. – Poz. 603.

19. Ustawa z dnia 28 czerwca 1950 r. o zmianach podziału administracyjnego Państwa. – Dz. U. – 1950. – № 28. – Poz. 255.

20. Ustawa z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych. – Dz. U. – 1972. – № 49. – Poz. 312.

21. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. akt K. 10/99. – Dz. U. – 1999. – № 101. – Poz. 1182.

Прочитано 2301 разів
Ви тут: Home Архів номерів #1(1)/2012 PODZIAŁ ADMINISTRACYJNY POLSKI W LATACH PO II WOJNIE ŚWIATOWEJ W ŚWIETLE AKTÓW PRAWNYCH RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ - Wawryniuk A.A.