Адміністративне право і процес
ISSN: 2227-796X

Науково-практичний журнал‚ заснований Київським національним університетом імені Тараса Шевченка

ДЖЕРЕЛА СЛУЖБОВОГО ПРАВА: ПОНЯТТЯ ТА ВИДИ - Аніщенко Т.С.

Статтю присвячено з’ясуванню поняття та видів джерел службового права. Зроблено спробу встановити сутність та співвідношення категорій «джерело права» та «джерело службового права». У межах джерел службового права виділені формалізовані джерела національного права; формалізовані джерела міжнародного права; неформалізовані джерела національного права; неформалізовані джерела міжнародного права. Сформульовано авторське визначення поняття «джерела службового права».

Доволі часто останнім часом у вітчизняній науковій літературі обговорюється питання про доцільність виділення службового права в окрему галузь права. Зазначеній проблематиці присвятили свої праці В. Б. Авер’янов, Р. С. Мельник, Ю. М. Старилов та інші дослідники. 

Задля обґрунтування цієї позиції науковці зверталися до історичних особливостей становлення інституту державної служби у нашій країні; зарубіжного досвіду регулювання діяльності державних службовців; тенденцій розвитку українського права та вітчизняної судової практики [1, с. 283–286]. Зроблені попередниками висновки мають вагоме значення. Наступний етап наукових досліджень службового права пов’язаний з вивченням його окремих категорій, однією з яких є інститут джерел службового права. 

Аналіз наукової літератури показує, що зазначене питання ще не було предметом системного розгляду вітчизняними вченими, що свідчить про високий рівень його наукової новизни. Опрацювання джерельної бази службового права є необхідною передумовою для наукової дискусії про систематизацію норм останнього. 

Першим кроком у досягненні мети статті, на наш погляд, має стати з’ясування сутності логічно пов’язаних між собою понять, якими є «джерело права» та «джерело службового права».

У працях вітчизняних науковців зазначається, що поняття «джерело права» є неоднозначним, складним і дискусійним навіть усередині кожної національної правової системи [2]. Відповідь на питання про сутність зазначеної категорії змінюється час від часу і багато у чому залежить від галузі права, у межах якої йде мова про його джерельну базу. 

Так, наприклад, О. Ф. Скакун джерелом (формою) права називає вихідні від держави або визнані нею офіційно-документальні форми вираження і закріплення норм права, які надають їм юридичного, загальнообов’язкового значення [3]. В. В. Копєйчиков під джерелами адміністративного права розуміє зовнішні форми відображення адміністративно-правових норм, закріплені в Конституції України, законодавчих актах, урядових постановах, рішеннях державних адміністрацій та інших нормативних актах державних органів. На його переконання, джерела адміністративного права мають свої особливості, що обумовлюються спрямованістю норм, їхнім змістом, а також юридичною силою та сферою поширення [4].

Поняття «джерело права» належить до групи правових понять, які, на думку О. О. Рубанова, є метафорами. Поняття-метафора «джерело права» походить з античного Риму. Його автором вважається Тит Лівій, який писав, що Закони XII таблиць є «джерелом усього публічного та приватного права» (sons omni public private juris). Таким чином, джерелом права виступала конкретна правова форма – Закони XII таблиць [5].

Доволі корисним для розуміння сутності категорії «джерело права» є зарубіжний досвід його тлумачення. Проведене дослідження показало наступне: до джерел адміністративного права Франції належать конституція, закони, підзаконні акти, рішення судів (переважно адміністративних) [6]; до джерел адміністративного права Федеративної Республіки Німеччини (далі – ФРН) зараховується конституція, нормативно-правові акти законодавчих органів держави та органів публічної адміністрації. Особливе місце серед джерел посідають рішення Федерального адміністративного суду ФРН та норми міжнародного права. Адміністративна діяльність у ФРН здійснюється на рівні федерації, земельних адміністративних органів, адміністрації округів, районів і міст, а також адміністрації общин. Локальні акти, які приймають відповідні адміністративні органи, також належать до джерел адміністративного права. До джерел адміністративного права США, з огляду на специфіку державного устрою цієї країни [7], відносяться: конституції, закони федерації та штатів, судова практика й акти адміністративних установ [6].

Таким чином, бачимо, що здебільшого позиції вчених щодо тлумачення категорії «джерело адміністративного права» співпадають. До джерел права зараховуються як формалізовані акти (конституція, закони тощо), так і неформалізовані (судові рішення, традиції тощо). Це варто взяти до уваги і вітчизняним вченим, адже це дасть можливість розглядати питання джерел права взагалі та джерел окремих галузей права у ширшому аспекті, що повністю відповідає теорії природного права, яка є основою сучасного праворозуміння.

З огляду на викладене вище, ми схильні підтримати думку, що нині джерелами права можуть бути як писані, так і неписані правові акти. Зазначена позиція випливає з положень насамперед Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» [8], ст. 17 якого джерелами права називає практику (судові рішення) Європейського суду з прав людини.

Крім цього, варто згадати також і Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень ст. 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м’якого покарання) від 2 листопада 2004 р., де чітко наголошено на тому, що право знаходить свій прояв, поряд з правовими актами, також і у звичаях, традиціях тощо [9].

Отже, з огляду на викладене, під джерелом права слід розуміти спосіб відображення та закріплення на матеріальному або формальному рівні правил поведінки учасників відповідних суспільних відносин. Наведене визначення може бути використане і для потреб нашого дослідження. Проте перш ніж сформулювати визначення категорії «джерело службового права» пропонуємо розглянути їх систему. 

Джерела службового права формують відповідну систему із чітко визначеною організаційною структурою, елементами якої виступають упорядковані за певною ієрархією правила поведінки, зосереджені у формалізованих та неформалізованих актах, які можуть існувати або на національному, або на міжнародному рівнях. З огляду на це, джерела службового права можуть бути представлені:

- формалізованими джерелами національного права;

- формалізованими джерелами міжнародного права;

- неформалізованими джерелами національного права;

- неформалізованими джерелами міжнародного права.

Оскільки службове право (право публічної служби) як підгалузь адміністративного права об’єднує норми, що регулюють питання проходження служби у різних публічно-правових інституціях, – органах виконавчої влади, органах прокуратури, органах внутрішніх справ, дипломатичних місіях, органах місцевого самоврядування тощо [10], то об’єктом нашого аналізу стануть не лише ті джерела права, які визначають правовий статус державних службовців (у вузькому розумінні цього слова), але й ті з них, які є правовою основою діяльності інших категорій осіб (працівники міліції, прокуратури тощо), які працюють на державу та отримують заробітну платню за рахунок коштів державного бюджету.

Формалізовані джерела службового права (національний рівень) являють собою найбільш розгалужену групу, представлену: 

- Конституцією України. Окремі статті Основного Закону України закладають правове підґрунття для функціонування вітчизняного інституту публічної служби. У даному випадку мова йде про ст. 38, яка гарантує кожному громадянину України право доступу до державної служби, а також служби в органах місцевого самоврядування [11 ];

- законами України, а саме: Законом України «Про державну службу» [12], Законом України «Про міліцію» [13];

- указами Президента України, наприклад, Указ Президента України від 5 березня 2004 р. № 278/2004 «Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу» [14];

- постановами Кабінету Міністрів України, наприклад, Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців» від 15 лютого 2002 р. № 169 [15];

- наказами центральних органів виконавчої влади, наприклад, наказ Міністерства юстиції України «Про затвердження Положення про Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні правопорушення» від 11 січня 2012 р. № 39/5 [16], наказ Національного агентства з питань державної служби «Про затвердження методичних рекомендацій з розробки профілів професійної компетентності посад державної служби у державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим або їх апараті» від 20 липня 2012 р. № 148 [17];

Разом з цим, треба наголосити, що нині декілька органів виконавчоі влади мають повноваження, пов’язані з регулюванням правового статусу державних службовців: мова йде про Національне агентство України з питань державної служби, органи прокуратури, Службу безпеки України та інші. Перелічені органи доволі часто власними нормативними актами так чи інакше деталізують правовий статус відповідних груп державних службовців. 

Такий стан справ, з одного боку, наче б то можна пояснити потребами врахування особливостей державної служби в окремій сфері, з іншого, – така політика призводить до формування принципово різних стандартів державної служби, чого не повинно бути, оскільки державна служба має бути цілісним утворенням, заснованим на єдиних правилах та принципах. Тому очевидно треба відмовитися від практики прийняття галузевих правових актів з питань державної служби. Зазначене правило, як наслідок, повинно діяти також і на локальному (місцевому рівні), тобто місцеві державні адміністрації мають бути позбавлені права приймати правові акти, які б змінювали (розширювали чи звужували) правовий статус державних службовців. 

Формалізовані джерела службового права (міжнародний (європейський) рівень) представлені меншою кількістю правових актів. Йдеться про ті правові акти міжнародного характеру, які пройшли процедуру ратифікації в Україні. Прикладом таких актів можна назвати:

- Резолюцію 34/169 Генеральної Асамблеї ООН «Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку», яка визначає межі правомірної поведінки посадових осіб, а також містить низку положень процесуального та організаційного характеру щодо діяльності з підтримання правопорядку. Ухвалення кодексу зумовлене важливістю підтримання правопорядку як для життя окремих осіб, так і для всього суспільства і спрямоване на недопущення зловживань посадових осіб у цій сфері та на забезпечення прав людини[18];

- Конвенцію ООН про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок від 18 грудня 1979 р., у ч. II ст. 7 якої чітко вказується на право жінок брати участь у формуванні та здійсненні політики уряду та займати державні посади, а також здійснювати всі державні функції на всіх рівнях державного управління [19].

Окрему групу джерел службового права складають правові акти Європейського Союзу

Виділення цієї групи актів пов’язано з прийняттям Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 18 березня 2004 р. № 1629-IV [20], в якому закріплено, що метою адаптації законодавства України до законодавства ЄС є досягнення відповідності правової системи України правовій системі ЄС з урахуванням критеріїв, що висуваються ЄС до держав, які мають намір вступити до нього. 

Викладене, звісно, стосується і публічної служби, яка має бути організована в Україні за тими ж принципами та стандартами, що і в країнах ЄС. З огляду на це, положення відповідних європейських правових актів у названій сфері є обов’язковими для України (принаймні для законодавця). 

Одним із шляхів «перенесення» європейських стандартів з питань публічної служби в Україну є проекти Twinning, визначальною рисою яких є безпосередній обмін досвідом в окремо узятій сфері державного регулювання з метою впровадження норм та стандартів ЄС. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 7 лютого 2007 р. № 154 затверджено Порядок організації роботи з підготовки та реалізації проектів Twinning в Україні, який має на меті визначити механізм підготовки та реалізації проектів у рамках інструменту інституціональної розбудови Twinning [21]. Як приклад, можна охарактеризувати наступні проекти Twinning в Україні – «Підвищення ефективності та якості управління адміністративних судів України» [22], «Підтримка розвитку та удосконалення системи підготовки державних службовців в Україні» [23],«Підтримка розвитку державної служби в Україні» [24] .

Неформалізовані джерела службового права (національний рівень) представлені насамперед рішеннями судових органів. 

На думку Д. Кирилюка, аналіз української правової системи дозволяє зробити висновок про те, що судова практика вже є джерелом права. Так, до числа судових актів, що містять нормативні приписи, можуть бути віднесені:

- рішення Конституційного Суду України;

- роз’яснення (рішення) Пленуму Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів;

- рішення судів загальної юрисдикції, що скасовують дію нормативних актів;

- рішення судів, прийняті на підставі аналогії закону та права, а також на підставі норм права, що містять оціночні поняття;

- рішення Європейського суду з прав людини [25].

Такий висновок має підстави, оскільки «судове право» випереджує у своєму розвитку законодавчий процес. Воно є більш гнучким, а тому може більш оперативно реагувати на зміни, які відбуваються у державі та суспільстві. 

У межах даної групи джерел службового права необхідно назвати насамперед рішення Конституційного Суду України, оскільки ними вносяться зміни до чинного законодавства. 

Конституційним Судом України за період його функціонування було прийнято декілька рішень, які закладають (корегують) правову основу публічної служби в Україні. Мова йде про: Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 53 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) п. 2 частини першої ст. 7, п. 2 розділу VIII «Прикінцеві та перехідні положення») Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» від13 березня 2012 р. № 6-рп/2012 [26], Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців» (справа про атестацію державних службовців) від 8 липня 2003 р. № 15-рп/2003 [27].

Окремо слід згадати також і рішення Вищого адміністративного суду України, який доволі активно приймає рекомендаційні акти, які впливають на судову практику у певних категоріях справ. У цьому контексті можна згадати оглядовий лист Вищого адміністративного суду України від 14 серпня 2008 р. № 1406/100/13-08 «Про практику застосування законодавства з питань пенсійного забезпечення (за результатами справ, розглянутих Вищим адміністративним судом України у касаційному порядку) [28]; узагальнення Вищого адміністративного суду України судової практики розгляду справ, пов’язаних з перерахунком пенсій деяким категоріям державних службовців та науковим (науково-педагогічним) працівникам 25 грудня 2006 р. [29]. 

В рамках неформалізованих джерел службового права не можна не згадати також і про звичаї, традиції, норми моралі,тобто правила, які склалися здавна, систематично застосовуються, однак не набули форми закону, підзаконного акта або міжнародного договору [5].

Зазначені правила відіграють особливу роль у сфері публічної служби. Світовий досвід свідчить, що етизація державної служби дає можливість гуманізувати суспільні відносини та істотно підвищити ефективність діяльності державних сдужбовців. Правила етичної поведінки державних службовців є різновидом соціально-моральних норм, які доволі часто не отримують чіткого закріплення на нормативному рівні. Найчастіше про них лише згадується в офіційних документах (у ст. 5 Закону України «Про державну службу» наголошено, що державний службовець бере на себе моральний обов’язок «вірно служити народу України») та/або наголошується на їх важливому значенні для інституту державної служби (наказом Головного управління державної служби України від 4 серпня 2010 р. № 214 «Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця» [30]визначено, що ці правилає узагальненням стандартів етичної поведінки, доброчесності та запобігання конфлікту інтересів у діяльності державних службовців та способів врегулювання конфлікту інтересів. Поведінка державних службовців має відповідати очікуванням громадськості й забезпечувати довіру суспільства та громадян до державної служби.

Неформалізовані джерела службового права (міжнародний (європейський) рівень) об’єднують у собі насамперед рішення міжнародних судових установ, зокрема Європейського суду з прав людини, рішення якого, як вже було зазначено вище, визнаються джерелом права в Україні. Показовими у цьому плані є слова судді Европейського суду з прав людини С. В. Шевчука, який зазначає, що європейське прецедентне право з прав людини служить додатковим джерелом права при застосуванні й тлумаченні конституційних норм про права людини. Визнання практики Європейського суду з прав людини джерелом права в Україні, на думку автора, зумовлено також міркуваннями практичної доцільності, оскільки за зауваженням Венеціанської комісії «За демократію через право», за умов обмеженості державних ресурсів набагато краще витрачати фінанси на проведення необхідних реформ, які допоможуть запобігти порушенням Конвенції, аніж сплачувати справедливу сатисфакцію тим особам, які вже страждають від таких порушень [31].

Наприклад, подібним джерелом службового права можна назвати рішення Європейського суду з прав людини у справі «Кечко проти України» (заява № 63134/00) [32], в якому Європейський суд зауважив, що держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату надбавок з державного бюджету, у тому числі і державним службовцям, однак свідома відмова в цих виплатах не допускається, доки відповідні положення є чинними (п. 23 Рішення Суду). 

Отже, з урахуванням викладеного, під джерелами службового права пропонуємо розуміти сукупність об’єднаних у певну систему формалізованих та неформалізованих правових актів (правил поведінки), покликаних регулювати суспільні відносини, які виникають у зв’язку з прийняттям громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням їх з публічної служби.

Список використаних джерел:

1. Мельник Р. С. Інститут державної служби чи службове право? / Р. С. Мельник // Юридична Україна. – 2010. – № 11. – С. 65–70.

2. Голяк Л. В. Порівняльне правознавство : курс лекцій / Л. В. Голяк, А. С. Мацко, О. В. Тюріна. – К. : МАУП, 2004. – 200 с.

3. Теорія держави і права : підручник / за ред. О. Ф. Скакун [ пер. з рос.]. – Х. : Консум, 2001. – 656 с.

4. Правознавство : підручник / за ред. В. В. Копєйчикова. – К. : Вид-во «Юрінком Інтер», 2003. – 736 с.

5. Міжнародне приватне право : [навч. посіб.] / за заг. ред. В. М. Гайворонського, В. П. Жушмана. – К. : Юрінком-Інтер, 2007. – 368 с.

6. Харитонова О. І. Порівняльне право Європи: основи порівняльного правознавства. Європейські традиції / О. І. Харитонова, Є. О. Харитонов. – X. : «Одіссей». – 2002 . – 592 с.

7. Ткаченко В. Д. Порівняльне правознавство: [підруч. для студ. юрид. спец. вищих навч. закладів] / В. Д. Ткаченко, С. П. Погребняк, Д. В. Лук’янов. – X. : Право, 2003. – 274 с.

8. Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини : Закон України від 23 лютого 2006 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2006. – № 30. – Ст. 260. 

9. Рішення Конституційного суду України від 2 листопада 2004 р. № 15-рп/2004 у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень ст. 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш мякого покарання) Справа № 1-33/2004 : Рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 р. № 15-рп/2004 // Урядовий кур’єр. – 17 листопада 2004 р. – № 219. 

10. Адміністративне право України. Академ. курс : підруч. : у 2-х тт. : Т. 1. Заг. частина / ред. колегія: В. Б. Авер’янов (голова). – К. : Вид-во «Юридична думка», 2004. – 584 с.

11. Конституція України від 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

12. Про державну службу : Закон України від 17 листопада 2011 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2012. – № 26. – Ст. 273. 

13. Про міліцію : Закон України від 20 грудня 1990 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 4. – Ст. 20.

14. Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу : Указ Президента України від 5 березня 2004 р. № 278/2004 // Урядовий кур’єр. – 17 березня 2004 р. – № 50. 

15. Про затвердження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців : Постанова Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. № 169 // Урядовий кур’єр. – 3 квітня 2002 р. – № 63.

16. Про затвердження Положення про Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні правопорушення : Наказ Міністра юстиції України від 11 січня 2012 р. № 39/5 // Офіційний вісник України. – 2012. – № 6. – Ст. 63. 

17. Про затвердження методичних рекомендацій з розробки профілів професійної компетентності посад державної служби у державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим або їх апараті : Наказ Національного агентства з питань державної служби від 20 липня 2012 р. № 148 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : www.rada.gov.ua.

18. Кодекс поведінки посадових осіб по підтриманню правопорядку : Резолюція 34/169 Генеральної Асамблеї ООН 17 грудня 1979 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/995_282.

19. Конвенція Організації Об’єднаних Націй про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок від 18 грудня 1979 року : Міжнародний документ від 18 грудня 1979 р. // Бібліотечка голови профспілкового комітету. – 2005. – № 5.

20. Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу : Закон України вiд 18 березня 2004 р. № 1629–IV // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – № 29. – Ст. 367.

21. Порядок організації роботи з підготовки та реалізації проектів Twinning в Україні : Постанова Кабінету Міністрів України від 7 лютого 2007 р. № 154 // Офіційний вісник України. – 2007. – № 10. – Ст. 20.

22. Підвищення ефективності та якості управління адміністративних судів України [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.ccu.gov.ua/uk/publish/article/168856.

23. Підтримка розвитку та удосконалення системи підготовки державних службовців в Україні [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.dridu.dp.ua/twinning.htm.

24. Підтримка розвитку державної служби в Україні [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.center.gov.ua/mizhnarodne-spivrobitnictvo/proekti-mizhnarodnoyi-tehnichnoyi-dopomogi.html.

25. Кирилюк Д. Чи визнається в Україні судовий прецедент? / Д. Кирилюк // Юридичний журнал. – 2006. – № 4. – С. 78–81.

26. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 53 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 2 частини першої статті 7, пункту 2 розділу VIII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» : Рішення Конституційного Суду України від 13 березня 2012 р. № 6-рп/2012 // Вісник Конституційного суду України. – 2012. – № 3. 

27. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців» (справа про атестацію державних службовців) : Рішення Конституційного Суду України від 8 липня 2003 р. № 15-рп/2003 // Урядовий кур’єр. – 6 серпня 2003 р. – № 144.

28. Про практику застосування законодавства з питань пенсійного забезпечення (за результатами справ, розглянутих Вищим адміністративним судом України у касаційному порядку) : Оглядовий лист Вищого адміністративного суду України від 14 серпня 2008 р. № 1406/100/13-08 // Бізнес: законодавство та практика. – 2008. – № 17.

29. Узагальнення Вищого адміністративного суду України судової практики розгляду справ, пов’язаних з перерахунком пенсій деяким категоріям державних службовців та науковим (науково-педагогічним) працівникам : Вищий адміністративний суд України від 25 грудня 2006 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/n0323760-06

30. Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця : Наказ Головного управління державної служби України від 4 серпня 2010 р. № 214 // Офіційний вісник України. – 2010. – № 90. – Ст. 211.

31. Практика Європейського суду з прав людини як джерело тлумачення Конвенції 1950 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://helsinki.org.ua/index.php?print=1241692243.

32. Рішення Європейського суду з прав людини «Кечко проти України» (Заява № 63134/00), Страсбург, 8 листопада 2005 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.nau.ua/doc/?uid=1014.4468.0.

Прочитано 7806 разів
Ви тут: Home Архів номерів #1(3)/2013 ДЖЕРЕЛА СЛУЖБОВОГО ПРАВА: ПОНЯТТЯ ТА ВИДИ - Аніщенко Т.С.