Адміністративне правo і процес
ISSN: 2227-796X (Print), ISSN: 2617-8354 (Online)

Науково-практичний журнал‚ заснований Київським національним університетом імені Тараса Шевченка

СЛУЖБОВА ІНФОРМАЦІЯ В ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНОЇ ВИКОНАВЧОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ - Макушев П.В.

Досліджуються правові норми, що регулюють використання службової інформації Державною виконавчою службою, проблеми та перспективи удосконалення інформаційного забезпечення виконавчого провадження.

Рівень інформатизації суспільства дозволяє збільшувати ступінь взаєморозуміння влади та громадян за рахунок реалізації механізму доступу до публічної інформації. Цей механізм передбачає реалізацію базових засад розбудови української державності, а саме забезпечення принципу гласності. Як зазначають О. Федоренко, С. Керсіцький, А. Курбатов, закони про доступ до публічної інформації існують у більшості демократичних держав і постають реальним правовим механізмом здійснення одного з основних прав людини – права на доступ до публічної інформації, що є у свою чергу вимогою європейських стандартів і необхідною умовою інтеграції України в Європейське Співтовариство [25, c. 169]. Прийняття на початку 2011 року Закону України «Про доступ до публічної інформації» є результатом концентрації демократичних тенденцій та роботи громадських організацій, спрямованих на побудову відкритої для суспільства влади. Зазначений нормативно-правовий акт є сучасним правовим інструментом реалізації принципу гласності та інформаційної відкритості влади. Проте не всі аспекти діяльності державних органів, зокрема Державної виконавчої служби України (далі – ДВС), можуть бути публічно висвітлені, що пов'язано зі стратегічними питаннями забезпечення ефективності виконання покладених на них функцій. Одним із винятків із правил вільного доступу до публічної інформації є режим службової інформації (таємниці).

Проблематиці правового регулювання використання службової інформації державними органами в науці адміністративного права приділялася значна увага такими вченими, як С. Керсіцький, А. Курбатов, В. Мазуров, Я. Скиба, Г. Шлома, О. Федоренкота інші. Водночас окремо дослідження правового регулювання використання службової інформації в системі інформаційного забезпечення діяльності Державної виконавчої служби, враховуючи специфіку статусу цієї служби, комплексно не проводилось.

Мета статті – з'ясувати основні нормативно-правові акти, що визначають порядок використання службової інформації в ДВС, проблеми правового регулювання обігу службової інформації в процесі реалізації функцій ДВС і перспективи удосконалення законодавства з метою підвищення ефективності реалізації положень законодавства про доступ до публічної інформації. Предмет розгляду цього наукового дослідження – правові норми та наукові теорії, що визначають зміст і правовий режим службової інформації в процесі реалізації інформаційних відносин, учасниками яких є органи ДВС.

Базовою засадою функціонування правової системи України є виконання рішень державних органів, що забезпечують правовий порядок у державі. Указом Президента України від 9 грудня 2010 р. № 1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» утворено центральний орган виконавчої влади – Державну виконавчу службу України [23]. Відповідно до Положення про Державну виконавчу службу України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 р. № 385, ДВС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері організації примусового виконання рішень судів та інших органів відповідно до законів [11]. Реалізація органами виконавчої служби покладених на неї обов'язків забезпечується інтенсивним інформаційним обміном, формуванням і використанням відповідних баз даних. Значна частина інформації, що використовується працівниками державної виконавчої служби, відноситься до інформації з обмеженим доступом. Особливої важливості в процесі реалізації завдань виконавчого провадження набуває дотримання правил захисту службової інформації.

Інформаційне забезпечення кожної державної служби є важливим елементом її функціонування. Особливої важливості набуває інформаційне забезпечення державних служб, діяльність яких пов'язана із застосуванням державного примусу. У попередніх роботах нами було сформульовано визначення інформаційного забезпечення діяльності ДВС як частини управлінської діяльності з аналізу, планування і підготовки управлінських рішень, яка становить собою неперервний процес обробки та використання інформації про стан функціонування системи державної виконавчої служби, яка здійснюється за допомогою інформаційних засобів і методів, призводить до формування інформаційних фондів та спрямована на забезпечення належного функціонування системи державної виконавчої служби України [7, c. 73]. Незначну, але достатньо важливою частину інформаційного забезпечення ДВС займає службова інформація. Проте суспільна увага до цієї частини інформації є значною, оскільки вона не може бути надана за запитом громадян як відкрита інформація і є винятком із правила.

На сайті ДВС розміщено Перелік відомостей, що становлять службову інформацію у Державній виконавчій службі України [10]. Видається дивним включення до цього переліку методичних посібників та рекомендацій для державних виконавців. Так, відповідно до частини другої ст. 6 Закону України «Про інформацію» обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні. Видається сумнівним віднесення до службової інформації методичних посібників і рекомендації для державних виконавців, які навряд чи відповідають вищезазначеним критеріям.

Положення про Державну виконавчу службу України регламентує покладені на неї завдання:1) реалізацію державної політики у сфері організації примусового виконання рішень; 2) внесення пропозицій щодо формування державної політики у сфері виконання рішень; 3) забезпечення своєчасного, повного і неупередженого виконання рішень у порядку, встановленому законодавством; 4) здійснення освітньо-роз'яснювальної роботи з питань виконання рішень [11]. Останній пункт завдань ДВС може бути реалізований зокрема шляхом забезпечення вільного доступу до методичних розробок забезпечення ДВС, примусового та добровільного виконання рішень судів і уповноважених державних органів. Водночас необхідно враховувати вплив розкриття такої інформації на ефективність виконання ДВС своїх функцій.

Основними видами роботи ДВС України відповідно до покладених на неї завдань у сфері інформаційного забезпечення є: 1) забезпечення доступу державних виконавців до баз даних і реєстрів, зокрема електронних, що містять інформацію про боржників, їхнє майно та кошти; 2) забезпечення ведення Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень; 3) здійснення аналітичного, інформаційного та методологічного забезпечення роботи структурних підрозділів територіальних органів Мін'юсту України, що забезпечують реалізацію повноважень ДВС України; 4) організація ведення обліково-статистичної звітності та аналіз стану виконання рішень державними виконавцями; 5) надання роз'яснень і рекомендацій державним виконавцям з питань примусового виконання рішень; 6) організація розгляду звернень громадян та юридичних осіб з питань, пов'язаних із діяльністю ДВС України, структурних підрозділів територіальних органів Мін'юсту України, що забезпечують реалізацію повноважень ДВС України; 7) організація освітньо-роз'яснювальної роботи, зокрема в засобах масової інформації, з питань, що стосуються виконання її завдань [11].

Останні пункти є частиною конституційного забезпечувального механізму свободи слова та доступу до відкритої інформації. Так, Конституція України у ст. 34 закріпила право кожного вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб, за винятком спеціально визначених у законі обставин [6]. Таке обмеження здійснюється за допомогою правового інституту інформації з обмеженим доступом, яка у свою чергу поділяється за чинним законодавством на конфіденційну, таємну та службову [4]. Зазначені види інформації охоплюють як публічноправові, так і приватноправові таємниці, оскільки чинне законодавство, що містить визначення таємниць, чітко не вказує на характер обмеження доступу до інформації, що їх становить. Загалом чинне українське законодавство передбачає понад двадцять видів таємниць. Значна частина режимів таємниць переживають своє становлення, тому термінологія у сфері їх обігу не досить виважена, до того ж останні зміни в інформаційному законодавстві вказують на необхідність перегляду підходу до цього виду інформації з обмеженим доступом як до таємної [13].

Яскравим прикладом термінологічної неузгодженості у сфері обігу інформації з обмеженим доступом є використання в законодавстві на одному рівні таких термінів, як службова таємниця та службова інформація. Така негативна термінологічна невизначеність законодавства, що регулює інформаційні відносини з приводу використання службових відомостей є свідченням перебудови системи інформації з обмеженим доступом, що розпочалась із прийняттям Закону України «Про доступ до публічної інформації».Інтенсивний інформаційно-технологічний розвиток призвів до створення можливостей відносно легкого та швидкого отримання будь-яких відомостей. Як зазначено в Концепції технічного захисту інформації в Україні, на сучасному етапі розвитку інформаційних технологій створилися можливості витоку інформації, порушення її цілісності та блокування. У свою чергу витік інформації, яка становить державну та іншу передбачену законом таємницю, службову інформацію, – це одна з основних можливих загроз національній безпеці України в інформаційній сфері [14]. Тому законодавець вважає одним із головних принципів технічного захисту інформації захист відомостей, що становлять службову інформацію на рівні з державною та іншими видами таємниць. Таким чином, легітимність переліків службової інформації в діяльності ДВС, висвітлених на її офіційному сайті, залежить від їх комплексного нормативного закріплення.

Відповідно до чинного законодавства службовою інформацією є така, що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідних записках, рекомендаціях, якщо вони пов'язані з розробкою напрямку діяльності установи або зі здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень, а також інформація, зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці. Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування». Конкретизований перелік відомостей, що складають службову інформацію в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, інших суб'єктах владних повноважень, зокрема на виконання делегованих повноважень, не може бути обмежений у доступі.

Аналогічні законодавчі положення щодо використання конфіденційної інформації, що є власністю держави, існували і до прийняття Закону України «Про доступ до публічної інформації». Фактично має місце заміна назви «конфіденційна інформація, що є власністю держави» на «службову інформацію», про що пише і Я. Скиба. Цей науковець однією з проблем правового регулювання використання службової інформації вбачає те, що п. 3 ст. 21 Закону «Про інформацію» та ст. 9 Закону «Про доступ до публічної інформації» визначено, що порядок доступу до службової інформації регулюється законом. Я. Скиба зазначає, що жодного єдиного порядку віднесення інформації до службової не встановлено чинними законами України [24, c. 335]. Слід погодитися, що основні правила правового режиму використання службової інформації визначені не в законі, а в підзаконному нормативно-правовому акті «Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію» [16]. Зміна назви цього акта, а також заміна терміна конфіденційна інформація, що є власністю держави на службову інформацію у значній кількості правових документів відбулися відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 7 вересня 2011 р. № 938, прийняття якої пов'язано із Законом України «Про доступ до публічної інформації».

Тепер заборона не розголошувати конфіденційну інформацію, що є власністю держави, замінена на заборону не розголошувати службову інформацію. На сучасному етапі розвитку вітчизняного законодавства система нормативного забезпечення режиму службової інформації перебуває на гідному рівні, оскільки визначено основну частину правил формування, зберігання, використання, передання, знищення відомостей, що складають службову інформацію та передбачено норми, які визначають підстави та порядок притягнення до юридичної відповідальності службових осіб за порушення правил використання службової інформації.

На сучасному етапі розвитку законодавства про публічну інформацію нормативно-правові акти, що регламентують порядок обігу публічної службової інформації, поділяють на декілька груп: 1) відомчі положення та інструкції про забезпечення доступу до публічної інформації [2; 3; 20]; 2) нормативно-правові акти, що визначають обов'язок не розголошувати службову інформацію [5; 12]; 3) відомчі переліки відомостей, що складають службову інформацію [9; 21]; 4) відомчі інструкції та положення про порядок використання службової інформації в окремих службах та органах [17; 20]; 5) акти про ведення загального діловодства щодо обігу службових листів, службових документів, записок [22; 15]; 6) нормативно-правові акти, що передбачають проведення службових розслідувань за порушення правил використання службової інформації та дисциплінарну відповідальність [18].

Нормативно-правове регулювання використання публічної інформації в діяльності ДВС визначено Наказом ДВСУкраїни від 5 березня 2012 р. № 10/2 «Про затвердження Переліку видів публічної інформації, розпорядником якої є Державна виконавча служба України», проте відсутня Інструкція про порядок забезпечення доступу до публічної інформації в ДВС. Обов'язок працівників ДВС не розголошувати службову інформацію не деталізовано в Кодексі професійної етики та поведінки працівників ДВС, який ще підлягає розробці та прийняттю. Перелік відомостей, що містять службову інформацію в діяльності держаних виконавців, не затверджено наказом ДВС, проте є Наказ Міністерства юстиції України від 8 червня 2011 р. № 1537/5 «Про затвердження Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Міністерстві юстиції України» [21]. Аналогічна ситуація і з Інструкцією про порядок обліку, зберігання і використання документів та інших матеріальних носіїв, які містять відомості, що становлять службову інформацію, яка відсутня для ДВС, проте затверджена для Міністерстві юстиції України [19].Відсутні інструкції про роботу з надання публічної інформації, правила використання службової інформації для ДВС не визначені. Можливо, працівники ДВС повинні застосовувати аналогічні інструкції для Міністерства юстиції України,оскількидіяльність ДВС відповідно до положення про неї координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції України. Тоді викликає запитання: чому затверджено 2012 року наказом ДВС перелік видів публічної інформації, розпорядником якої є Державна виконавча служба України [20]? Також відповідно до Інструкції з діловодства в Міністерстві юстиції України [15] було прийнято і Порядок роботи з документами в органах державної виконавчої служби [22]. Відсутність нормативних документів, що визначають перелік і порядок роботи зі службовою інформацією в ДВС України, створює правову невизначеність і нагальну потребу в розробці, обговоренні та прийнятті таких актів.

Максимально розумна відкритість і прозорість органу, на який покладено завдання своєчасного реального та повного виконання рішень судів та інших органів, є цьому запорукою. Водночас, як зазначає А. Авторгов, не зрозуміло, чому до Переліку відомостей, що становлять службову інформацію в Державній виконавчій службі України, включено посвідчення її працівників. Яким же чином громадянину поза відділом ДВС відрізнити державного виконавця від, наприклад, колектора, як не за його службовим посвідченням встановленого зразка? На думку вченого-практика, апофеозом таємничості є загадкові «листи, довідки, висновки та інші документи (зокрема внутрівідомчі), підготовлені виконавцями секретних документів, які містять відомості, що не становлять державної таємниці, але розголошення яких може завдати істотної шкоди інтересам національної безпеки, територіальній цілісності або громадському порядку, здоров'ю населення, репутації та правам інших осіб, призвести до розголошення конфіденційної інформації, сприяти заворушенням або вчиненню злочинів тощо».

А. Авторгов наводить приклад Російської Федерації, де всі методичні рекомендації Федеральної служби судових приставів, навіть такі, як «Використання мережі Інтернет з метою пошуку інформації про боржників та їх майно», перебувають у вільному доступі в будь-якій інформаційно-пошуковій базі законодавства. Так, боржник може ознайомитись із застереженням, адресованим судовому приставу стосовно того, що «використання інформації, отриманої за допомогою Інтернету з метою здійснення тиску на боржника та його близьких, недопустимо» [1]. Ми погоджуємось з А. Авторговим щодо необхідності перегляду переліку відомостей, що можуть бути віднесені до службової інформації в діяльності ДВС, і необхідності її обговорення в рамках засідань громадської ради при ДВС України. На наш погляд, ці дії є шляхом до справедливого балансу між необхідністю та невідворотністю виконання судового рішення і конституційними правами боржника, які захищаються ДВС.

Назріла нагальна потреба переглянути перелік інформації, що може бути віднесена до службової інформації ДВС, шляхом її обговорення під час засідань громадської ради при ДВС. Потребують урегулювання правила поводження зі службовою інформацією та її носіями працівників ДВС шляхом розробки та прийняття інструкції про порядок забезпечення доступу до публічної інформації в ДВС, переліку відомостей, що складають службову інформацію в діяльності ДВС, та інструкції про порядок роботи зі службовою інформацією, які будуть враховувати специфіку виконавчого провадження та діяльності ДВС.

Список використаних джерел:

1. Авторгов А. М. Службові таємниці Державної виконавчої служби [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://blog.ubr.ua/pravo/slujbov-tamnic-derjavno-vikonavcho-slujbi-2103.

2. Інструкція про забезпечення доступу до публічної інформації в Міністерстві оборони України та Збройних Силах України : Наказ Міністерства оборони України 24 липня 2012 р. № 490 // Офіційний вісник України. 2012. – № 74. – С. 220.

3. Інструкція про порядок забезпечення доступу до публічної інформації в Антимонопольному комітеті України: Розпорядження Антимонопольного комітету України від 27 липня 2011 р. № 406-р [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/z0974-11.

4. Інструкція про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України : Наказ Державної митної служби України від 13 серпня 2010 р. № 918 // Офіційний вісник України. – 2011. –№ 12. –С. 82.

5. Кодекс професійної етики та поведінки працівників прокуратури: схвалено Всеукраїнською конференцією працівників прокуратури 28 листопада 2012 р. / затверджено Наказом Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 р. № 123 [Електронний ресурс]. – Режим доступу до журн. : gp.gov.ua›ua/file_downloader.html...

6. Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

7. Макушев П. В. Персональні дані як елемент системи інформаційного забезпечення державної виконавчої служби України / П. В. Макушев // Право і суспільство 2013. – № 4. – С. 70–76.

8. Порядок проведення службових розслідувань (перевірок) відносно державних службовців : методичні рекомендації [Електронний ресурс]. – Режим доступу :http://justice.km.ua/?dep=page&dep_up=700&dep_cur=850.

9. Перелік відомостей, що містять службову інформацію та яким присвоюється гриф обмеження доступу «Для службового користування» в органах державної податкової служби України : Наказ ДПC України від 13 січня 2012 р. № 35 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://mk.sts.gov.ua/dostup-do-publichnoi-info/naybilsh-zapituvani-dokumenti/66665.html.

10. Перелік відомостей, що становлять службову інформацію у Державній виконавчій службі України [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.dvs.gov.ua/ua/sluzhb-inf.html.

11. Положення про Державну виконавчу службу України : Указ Президента України від 6 квітня 2011 р. № 385 // Урядовий кур'єр від 19.04.2011. – № 71.

12. Правила етичної поведінки осіб рядового і начальницького складу Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України Наказ Адміністрації Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України 26 листопада 2012 р. № 681 // Офіційний вісник України. – 2012. – № 99. С. 269.

13. Про доступ до публічної інформації : Закон України від 13 січня 2011 р. № 2939-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2011. – № 32. – С. 314.

14. Про доступ до публічної інформації: інформаційний прорив в Україні : Роз'яснення Міністерство юстиції України від 13 травня 2011 р. // Дебет-Кредит (Галицькі контракти). – 2011. – 2011. – № 31. С. 57

15. Про затвердження Інструкції з діловодства в Міністерстві юстиції України : Наказ Міністерства юстиції України 2 липня 2012 р. № 973/5 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/v0973323-12/print1360829079175702.

16. Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію : Постанова Кабінету Міністрів України від 27 листопада 1998 р. № 1893 // // Урядовий кур'єр. – 1998. – 10 грудня.

17. Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів та інших матеріальних носіїв інформації, які містять відомості, що становлять службову інформацію у митній службі України : Наказ Державної митної служби України від 6 листопада 2012 № 627 // Урядовий кур'єр. – 1998. – 10 грудня.

18. Про затвердження Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України : Наказ МВС України 12 березня 2013 р. № 230 // Офіційний вісник України. – 2013 р. – № 30. – С. 48.

19. Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів та інших матеріальних носіїв, які містять відомості, що становлять службову інформацію у Міністерстві юстиції України : Наказ Міністерства юстиції України від 8 червня 2011 р. № 1536/5 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.minjust.gov.ua/35690

20. Про затвердження Переліку видів публічної інформації, розпорядником якої є Державна виконавча служба України: Наказ Державна виконавча служба від 5 березня 2012 р. № 10/2 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.nau.ua/?uid=1139.1.1184.

21. Про затвердження Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Міністерстві юстиції України : Наказ Міністерства Юстиції України від 8 червня 2011 р. № 1537/5 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/v1537323-11/print1360829079175702.

22. Про затвердження Порядку роботи з документами в органах державної виконавчої служби : Наказ Міністерства юстиції України від 25 грудня 2008 р. № 2274/5 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v2274323-08.

23. Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади : Указ Президента України від 9 грудня 2010 р. № 1085 // Урядовий кур'єр від 14.12.2010. – № 234.

24. Скиба Я. Д. Порядок визначення службової інформації: проблеми теорії та практики / Скиба Я. Д. // Митна справа – 2012. – № 2(80). – С. 334–340.

25. Федоренко О. О. Проблемні питання правового регулювання інформації з обмеженим доступом (державна таємниця та службова інформація) / Федоренко О. О., Керсіцький С. О., Курбатов А. І. // Актуальні питання інноваційного розвитку : наук.-практ. видання / Нац. академія прав. наук України. Наук.-досл. ін-т правового забезпечення інноваційного розвитку НАПрН України. – 2012. – Вип. № 3. – С. 167–180

Прочитано 3625 разів
Ви тут: Home Архів номерів #2(8)/2014 СЛУЖБОВА ІНФОРМАЦІЯ В ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНОЇ ВИКОНАВЧОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ - Макушев П.В.