Адміністративне правo і процес
ISSN: 2227-796X

Науково-практичний журнал‚ заснований Київським національним університетом імені Тараса Шевченка

ТЕОРІЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В РАДЯНСЬКОМУ ЗАКОНОДАВСТВІ ТА РАДЯНСЬКІЙ ПРАВОВІЙ НАУЦІ У 20-Х РР. XX СТ. - Гриценко І. С.

Grytsenko I. The theory of public service in the Soviet legislation and Soviet legal science in the 20-th years of the XX century.

The article is devoted to the research of public service institute. This research is made through analysis of the Soviet legislation and Soviet scientifi c concepts, that took place in the twenteenth years of the XX-th century. Normative acts, that regulated issues concerning public service are considered. Attitude of scientists to legal nature of this institute is analyzed. Specifi c features of public offi cials and the essence of the term «public officer» are determined.

Дослідженняінститутудержавноїслужбиєдосить актуальним завданням для сучасної наукиадміністративного права. Це пов’язано з багатьмачинниками:

– необхідністю оновлення законодавства про державну службу, яке не повною мірою відповідає потребам сьогодення. Так, прийнятий ще 1993 р. Закон України «Про державну службу» [1] не враховує чимало питань, пов’язаних з цим видом трудової діяльності, не надто досконало визначає правовий статус державних службовців і порядок проходження ними державної служби. Про потребу ґрунтовного реформування вітчизняного законодавства про державну службу наголошувалося також і в Концепції адміністративної реформи в Україні [2], де поміж іншим було зазначено, що метою реформування інституту державної служби є становлення професійної, високоефективної, стабільної та авторитетної державної служби, основними завданнями якої є охорона конституційного устрою, створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства, захист прав і свобод людини та громадянина, а такожзабезпечення ефективної діяльності державних органів відповідно до їх повноважень і компетенції через надання професійних управлінських послуг політичномукерівництву цих органів і громадськості. Принагідно відзначимо, що зазначена ідея знайшла своє   продовження й у проекті Концепції  реформування публічної адміністрації в Україні [3], де також наголошено на необхідності реформування цивільної служби в напрямку розвитку її професійності, політичної нейтральності та авторитетності;

євроінтеграційними планами України, у межах яких  наша  держава має виконати завдання, пов’язане з реформуванням означеного інституту. Так, відповідно до Концепції адаптації інститутудержавноїслужбивУкраїні до стандартів Європейського Союзу, затвердженої Указом Президента України «Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу» від 05.03.2004 р. № 278/2004 [4],  адаптація  інституту   державної служби в Україні  до  стандартів Європейського Союзу має здійснюватися за такими пріоритетними напрямками: удосконалення правових засад функціонування державної служби; реформування системи оплати праці державних службовців;  установлення  порядку  надання державних послуг і вдосконалення нормативного регулювання вимог професійної етики державних службовців; удосконалення та підвищення ефективності управління державною службою; професіоналізаціядержавноїслужби.

Виконаннябільшостізцихзавдань входить до предмета досліджень представників науки адміністративного права, які мають обґрунтувати та запропонувати законодавцюлогічно виважену та максимально досконалу концепцію національногоінституту державноїслужби.


Відзначимо, що над вирішенням цього  завдання  плідно  працювали В. Авер’янов, Ю. Битяк, М. Іншин,  А.Кабанецьтаін.Протеаналізнаукових доробок цих науковців дозволяє стверджувати,щоїхняувагапереважно прикута до дослідження сучасних проблем і перспектив розвиткуінститутудержавноїслужби.Щождоісторичних аспектів означеної проблематики, то вони зазвичай залишаються поза увагою наших сучасників.Разом із цим, за нашим глибоким переконанням, дослідження історії становлення та розвитку вітчизняного інституту державної служби є надзвичайно корисним, оскільки, повнішеусвідомлюючиминуле,мирозуміємо сучасне; глибше свідомлюючи сенс колишнього, розкриваємо сенс майбутнього; дивлячись назад, крокуємо вперед [5, с.98].

З огляду на викладене, метою цієї статті є аналіз теорії державної служби в радянському законодавстві та радянській правовій науці у 20-х рр. XX ст. Для досягнення означеної мети є необхідним визначити нормативні акти, якими регулювався інститут державної служби; з’ясувати сутність центральних категорій цього інституту; дослідити основні наукові концепції вчених-адміністративістів щодо радянського інституту державної служби.

Становлення радянського інституту державної служби розпочалося одразу після революційних подій 1917 р., оскільки вирішення кадрових питань складало одну з основних функцій правлячої партії [6, с. 175]. Вивченнявідповіднихнауковихпраць, а  також  радянського   законодавств дозволяє зробити висновок, що радянська державна служба, з одного боку, базувалася на ліквідації попереднього державного апарату, а з іншого – успадкувала стару, багато в чому орієнтовану «на верхи», систему державно-службових відносин за домінування принципу централізації, суворої ієрархії підпорядкованості між службовцями вищої, середньої та нижчої ланок [7, с. 5].

Зазначені зміни у змісті інституту державної служби здійснювалися на фоні повної ліквідації імперськогозаконодавства про державну службу та формування радянської правовоїсистеми, що вплинуло, крім іншого, і на зміну поглядів щодо галузевоїприналежності цього інституту. Відтепер інститут державної служби, замість тяжіння до державного або адміністративного права, усе більше йбільше переходив під вплив норм трудового права, які визначали правовий статус як робітників, так і службовців, причому досить часто навіть в одному нормативному акті. Як приклад таких правових актів можна назвати Постанову ВУЦВК «Про порядок найму та звільнення робітників та службовців» [8], Постанову РНК УРСР «Про відпустки робітниківіслужбовців»[9],ПоложенняРІЖ УРСР «Про соціальне  забезпечення робітників та службовців на випадок тимчасової та постійної втрати працездатності і членів їх родин на випадок смерті годувальника»[10] тощо. Подібна ситуація спостерігалася також і в Кодексі законів про працю [11]. Така тенденція в законодавчому регулюванні інституту державної служби мала на метіпоказати


та довести неприйняття радянською владою чинної за царських часів ідеї про особливий, порівняно з іншими працюючими категоріями підданих, статус чиновників.

Така позиція законодавця щодо регулювання правового положення службовців за допомогою норм трудового права знайшла підтримку і в юридичній літературі. Так, з цього приводу зазначалося: «Одним з основних принципів радянського устрою є знищення бюрократії як особливого класу осіб, які здійснюютьспеціальні функції державної влади та виділені  з народу та забезпечені особливими правами й особливими обов’язками. Це було досі втілено в тому, що положення службовців у державних установах визначається принциповотими ж правилами, що і службовців та робітників у всіх підприємствах, – правилами Кодексу  законів про працю.  І в подальшому немаєжодних підстав для того, щоб створювати особливі правила про радянську службу. Якщо іноді в таких правилах і є потреба, то вони з успіхом більш логічно можуть бути поміщені до відповідних розділів,зодногобоку,Кодексузаконівпро працю, а з іншого – Кримінального кодексу»[12].

Викладена думка була своєрідним закликом для багатьох учених, які протягом подальших років постійно наголошували та доводили приналежність інституту державної служби до системи трудового права, ототожнюючи тим самим правові статуси робітників і службовців. Так, О. Смирнов у одній зі своїх статей досліджував правовий статус робітників і службовців як   неподільне поняття, постійно наголошуючи та підкреслюючи в тексті,  що  правові статуси названих категорій радянськихгромадянєоднаковими,оскільки їх правову основу закладаєєдиний нормативнийакт–Кодексзаконівпро працю[13].

Разом із тим варто відзначити, що як у законодавстві, так і в юридичній науці мала місце й інша тенденція, пов’язана з визнанням за державними службовцями особливого правового статусу, специфіка якого пов’язувалася з тим, що для них запроваджувалися спеціальні обмеження як в умовах прийому на службу, так і її проходження. Наприклад, службовцю заборонялося перебуватинаслужбіводнійустановізблизьким родичем, за умови якщо таке одночасне перебування на службі було пов’язане з підпорядкованістю або підконтрольністю одного з них іншому; займатися під час служби іншою професійною діяльністю і перебувати на службі у приватних установах; служити за сумісництвом у державних установах. Крім того існували також і спеціальні правила дисциплінарної, кримінальної та майнової відповідальності державних службовців [14, с. 166167; 15, с.     23-24,

28-30, 38-56.].

Однак означені правила щодотрудового законодавства мали факультативний характер, у зв’язку з чим радянський  законодавець  не  над то  активно  переймався   питанням  їх удосконалення та доопрацювання. Показовою у цьому сенсі є ситуація з Тимчасовими правилами  про службу  в  державних  установах і підприємствах [16], які було    прийнято 1922 р., проте до 1966 р. до них небуловнесеномайжежоднихбільш-менш серйозних змін.  У  результаті, за ствердженнями науковців [17], ці правила не відбивали вироблених практикою принципів підбору тарозстановкикадрів,невирішуваличимало питань, пов’язаних з організацією державноїслужби.

Наявність спеціальних нормативних актів, які встановлювали певні особливості трудової діяльності державних службовців,  запроваджували щодо них спеціальні обмеження, зумовила інтерес до інституту державної служби вчених-адміністративістів, які почали розглядали державних службовців у межах своїх вчень про суб’єктів публічного адміністративного права, засоби державного управління, радянські адміністративні органи, суб’єктів адміністративно-правових відносин, суб’єктів радянського адміністративного права тощо.

Так, А. Єлістратов розглядав державнихслужбовцівякзасобидержавного управління, називаючи їх при цьому агентами держави. Їх особливість стосовно інших груп (видів) працюючого населення, на його думку, полягала в тому, що вони становили собою адміністративнийперсонал, уякомувтілюваласятачерезякийвиконувалася «державна воля», що, як наслідок, передбачало існування спеціальної галузі права – службового права [18, с.62].

У свою чергу В. Кобалевськийдосліджувавправовийстатусрадянських державних службовців крізь призму суб’єктів публічного адміністративного  права,  називаючи  їхактивними суб’єктами публічно-правових відносин [19, с. 58].

Поряд із цим радянські вчені ставили на порядок денний питання також і про розмежування державної служби та служби у професійних, кооперативних, партійних і громадських організаціях. На їх думку, до категорії

«держаний службовець» могла бути віднесена лише та особа, яка займає посаду за дорученням державної влади в особі уповноважених органів, що наймають цю особу, та виконує певну державну роботу [15, с. 6].

Під час дослідження інституту державної служби науковцями було вивчено чимало питань, що стосувалися його змісту вже як складової теорії адміністративного права, одним із яких було й визначення сутності та видів (класифікації) державних службовців.

При цьому варто ще раз наголосити, що в дореволюційній науці адміністративного права не виділялися окремі види державних  службовців, у зв’язку з чим усі вони підпадали під загальне поняття «посадова особа», яке зрештою ставало практично безмежним. Подібна ситуація здиференціацією державних службовців, а точніше кажучи – з її повною відсутністю, продовжувала існувати й на перших етапах становлення радянської адміністративно-правової теорії. Типовим прикладом у цьому розумінні є думка В. Кобалевського про місце і призначення посадових осіб у радянській державі, до кола яких він відносив будь-яких  фізичних  осіб, які виконували посадові функції [19, с. 59],  тобто  перебували  на  службі   в   державних   установах.   Отже, очевидним у цьому випадку є факт ототожнення вченим термінів посадова особа і службовець, що, до речі, повною мірою відповідало чинному на той час законодавству. Так, Кримінальний кодекс УРСР [20] у примітці до ст. 105 широко визначав термін посадова особа, яким позначалися не тільки особи, що займали постійні або тимчасові посади в будь-якій державній установі чи на підприємстві, але й усі, хто займав такі посади в будь-якій іншій організації, яка мала відповідно до закону певні права та обов’язки, і хто здійснював господарські, адміністративні, просвітницькі й інші загальнодержавні завдання. Зазначенеположення кримінального закону, як наголошувалося в літературі, повною мірою відповідало характеру радянського державного й економічного життя, обґрунтовано «стираючи відмінність між посадовими особами, з одного боку, і звичайними службовцями – з іншого» [21]. Отже, як бачимо, у середині 20-х рр. XX ст. за допомогою терміна посадова особа науковці та практичні діячі, законодавці визначали ту частину працюючого населення, що не була задіяна у фізичних видах робіт, незалежно від того, у державних чи громадських установах вона виконувала покладені на неї обов’язки.

Роблячи загальний висновок з викладеного, відзначимо, що у 20-х рр. XX ст. у СРСР відбулося становлення основних наукових і норматив них підходів до інституту державної служби. Їх сутність у переважній більшостівипадківзводиласядотого, що    державна   служба   становила собою певний різновид трудової діяльності, який відрізнявся від інших видів суспільно корисної праці лише незначними особливостями. З огляду наце,правоверегулюванняінституту державної служби розвивалося поряд з розвитком радянського законодавства про працю. Така ситуація вплинулаінаправовунауку,представники якої майже одноголосно висловлювалися за необхідність вивчення інституту державної служби в межахпредмета науки радянського трудового права. Зазначена тенденція, на жаль, наявна й нині. Проте, на наш погляд, історія становлення вітчизняного інституту державної служби, особливо у 20-ті рр. XX ст. , наочносвідчить про те, що віднесення останнього до предмета трудового права малоштучний характер, який не мав підсо бою надійного фактичного підґрунтя. З огляду на це, сучасний інститут державної служби має розвиватися виключно в публічно-правовому напрямку, з поступовим виходом на рівень самостійної галузі національного права – права державноїслужби.

Список використаної літератури:

1.         Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 р. № 3723-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 52. – Ст. 490.

2.          Концепція адміністративної реформи в Україні [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua/ control/publish/article7artid=8922225

3.       Концепції реформування публічної адміністрації в Україні [Електронний ресурс].–Режимдоступу://www.cld.org.ua/ lib/94 Publadm refconcept13.doc.

4.    «ПроКонцепціюадаптаціїінституту державноїслужбивУкраїнідостандартів Європейського Союзу»: УказПрезидента України  від 05.03.2004 р. № 278/2004    //

Офіційний  вісник  України.  –  2004.  –

№ 10. – Ст. 578.

5.      Герцен А. И. Дилетанты-романтики / Герцен А. И. // Сочинения : в 2 т. – М., 1985. – Т. 1. – 452с.

6.         Архипова Т. Г. История государственной службы в России. ХVII-ХХ века : учебное пособие / Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. – М.: Рос. госуд. гуманитар, ун-т, 2000. – 232с.

7.        Шамаров В. М. Правовые и организационные основы государственной службы в РСФСР (1917-1930 гг.) : учебноепособие/ШамаровВ.М.–М.,1998.– 112 с.

8.     Опорядкенаймаиувольнениярабочих и служащих: Постановление ВУЦИК от 19.04.1922 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянскогоправительства Украины. – 1922. – № 19. – Ст. 294.

9.         Об отпусках рабочих и служащих : Постановление СНК УССР от 19.04.1921 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянскогоправительства Украины. – 1921. –  №  7.  – Ст. 194.

10.         О социальном обеспечении рабочихислужащихнаслучайвременнойипостоянной утраты трудоспособности ичленовихсемейнаслучайсмертикормильца: Положение СНУ УССР от 10.12.1921 г. // Собрание узаконений и распоряжений РКП Украины. – 1922. – № 4. – Ст.59.

11.          Кодекс Законов о труде УССР // Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства Украины. – 1922. – №52.

12.        Колесников А. Административное право РСФСР (К вопросу о  содержа нии Административного Кодекса) / Колесников  А. // Власть Советов.  – 1923.  

№ 3. – С. 38-41.

13.        Смирнов О. В. О правовом статусе рабочих и служащих / Смирнов О. В.// Советское государство и право. – 1974.–

№ 3. – C. 40-48.

14.        Евтихиев А. Ф. Основы советского административногоправа/ЕвтихиевА.Ф.X., 1925. 331с.

15.         Фрадкин Л. Е. Служба в государственных учреждениях и предприятиях. Основные правовые условия : монография / Фрадкин Л. Е. – М., 1925. – 62с.

16.       Временные правила о службе вгосударственных учреждениях и предприятиях // Сборник узаконений РСФСР. – 1923. – № 1. – Ст. 8.

17.       Манохин В. М. Правовое регулирование советской государственной службы / Манохин В. М. // Советское государство и право.–1968.–№1.–C.33-40.Елистратов А. И. Очерк административного права / Елистратов А. И. – М., 1922. – 236с.

18.         Кобалевский В. Очерки советского административного права / Кобалевский В. – Харьков. 1924. – 260с.

19.       Уголовный кодекс УССР иРСФСР. Сравнительный текст и комментарии / под ред. М. Е. Шаргея, C. А. Пригова и Ю. П. Мазуренко. – Харьков: Юриздат НКЮ УССР, 1928. – 1929с.

20.           Лозина-Лозинский Е.  «Рабочие» и «служащие» в советском праве СССР / Лозина-Лозинский Е. // Вестник советскойюстиции.–1925.–№6.–C.239-241.

Прочитано 609 разів
Ви тут: Home Архів номерів #3(13)/2015 ТЕОРІЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В РАДЯНСЬКОМУ ЗАКОНОДАВСТВІ ТА РАДЯНСЬКІЙ ПРАВОВІЙ НАУЦІ У 20-Х РР. XX СТ. - Гриценко І. С.