Адміністративне правo і процес
ISSN: 2227-796X

Науково-практичний журнал‚ заснований Київським національним університетом імені Тараса Шевченка

КОНТРОЛЬ ЗА ДОТРИМАННЯМ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОЇ ПРОЦЕДУРИ ДЕРЖАВНОЇ РЕЄСТРАЦІЇ РЕЧОВИХ ПРАВ НА НЕРУХОМЕ МАЙНО ТА ЇХ ОБТЯЖЕНЬ - ТЕЛИЧКО В. М.

Telychko M. V. Control over observance of administrative legal procedure of state registration of material rights on the real estate and their burdens

    The article is devoted to analysis of the control over observance of administrative legal procedure of state registration of material rights on the real estate and their burdens in Ukraine. The author emphasizes important issues of it`s classifi cation, that allows to group different kinds, forms, methods of state control with the aim of facilitation of the legal adjusting of identical groups of relations. In this article the author suggests to classify state control over administrative legal procedure of state registration of material rights on the real estate and their burdens using different grounds.

Реформи,  що  відбуваються  на  сучасному  ета пі в соціально-політичному та економічному житті України, покликані сприяти трансформації державно-правової системи в цілому й, зокрема,найважливішого її елемента – інституту законності – з метою його перетворення надміцний механізм забезпеченняправ, свободізаконнихінтересівгромадян.Досягненняцієї мети є можливим шляхом використанняможливостей контролю.Контрольєосновнимадміністративнимзасобом попередження, виявлення і припинення порушеньзаконодавства;фактором,щодисциплінуєповедінкуслужбовцівдержавногоапаратутагромадян.Це те, що робить «прозорим» для суспільства діяльність держави,адлядержави–внутрішньосуспільнівідносини [1, с.4].

Частеоперуваннятерміномконтрольстворюєілюзію достатньої вивченості цього явища. Однак при детальному ознайомленні з юридичною літературою виявляється, що серед учених немає одностайності щодо його визначення. Аналіз юридичної літератури засвідчує, що дискусія довкола поняття «контроль» відбувається досить тривалий час. У науці це   явищевизначається   по-різному:   засіб[2],форма [3, с. 35], функція [4, с. 180; 5, с.38;6,с.244],стадія[7,с.31],явище[8],  метод [9,  с.  47-68], система [10, с. 214], спосіб тощо.

Сьогодні важко знайти дослідника проблем законності і правопорядку, який би тією чи іншою мірою не розглядав цілі, завдання, функції та принципи контролю, компетенцію контрольно-наглядових органів. Вивченню цих питань присвячено роботи відомих учених-адміністративістів В. Авер’янова, О. Андрійко, В. Афанасьєва, Ю.  Битяка, В. Горшенєва, В. Колпакова, О. Кузьменко, А. Комзюка таінших.

З етимологічної точки зорутермін контроль (від французького controle) означає «перевірку», а також постійне «спостереження» з метоюперевіркичинагляду[11,с.286].Французьке controle у свою чергу утворилося від латинського contra – префікса, який означає протидію тому, що виражено у другій частині слова [12, с. 255]. У другій половині слова контроль міститься слово роль від латинського role – «міра впливу, значення,ступінь участі вчомусь».

У такому разі у значенні слова контроль, окрім «перевірки» чи «нагляду з метою перевірки», слід розглядати ще один змістовий компонент, який часто не береться до уваги, – протидію чомусь небажаному. Отже, правильнішим є тлумачити слово контроль як перевірку, спостереження з метою перевірки для протидії чомусь небажаному, виявлення, попередження та припинення протиправної поведінки з боку будь-кого [13,  с.  49].  Соціальне   призначення контролю полягає в тому, що він виконує інформативну функцію, надаючи інформацію про процеси, які відбуваються; підтримує законність, дисципліну, порядок й організованість, охорону свобод і дотримання прав громадян.

Як відомо, розрізняють два види контролю в системі державно-суспільних відносин – державний і громадський. За співвідношенням державного і громадського контролю, їх взаємозв’язками можна безпосередньо визначити, який режим панує в державі – авторитарний чи демократичний [14, с. 10]. Державний контроль є однією з найважливіших функцій виконання владних повноважень. Він має статус важливого чинника ефективності управлінських рішень і є необхідною умовою їхнього реального виконання.

Важливим елементоманалізудержавного контролю єйогокласифікація. Її запровадженнядозволяєзгрупувати різні види,форми,методи державного контролюзапевними ознаками з метоюполегшенняправового регулюванняоднаковихгруп відносин. Такимчином,класифікація контролю маєпрактичнезначення і втілюється внормативнихактах. Класифікація контролюможездійснюватися за різнимиознаками.На сьогодні відсутняєдинакласифікація видів, форміметодівдержавного контролюзаадміністративно-правовою процедуроюдержавноїреєстрації речових прав нанерухомемайно та їх обтяжень. Під часаналізуспостерігається ототожненнявидів,форм і методів  контролю.  Ф.  Бутинець, С. Бардаш, Н. Малюга, Н.   Петренкопропонують  розмежовувати поняття«види»і«форми»контролю,прицьому зазначаючи, що певний вид контролю може бути організований у різних формах і різними методами [15]. М. Білуха класифікує контроль залежно від контрольних дій на види  за періодичністю здійснення: попередній, оперативний (поточний) та заключний (ретроспективний). А за інформаційним забезпеченням – на документальний і фактичний[16].

У світовій практиці уніфікація класифікації контролю запропонована Лімською декларацією керівних принципів контролю [17], в якій узагальнено досвід організації та діяльності державних органів контролю різних країн. Відповідно до  цієї декларації контроль поділяється на попередній та контроль по факту; внутрішній та зовнішній; формальний контроль і контроль виконан ня. При цьому декларація не дає визначення, що є формою, методом або видом контролю, а лише наводить класифікацію.

На нашу думку, класифікувати державний контроль за адміністративно-правовою процедуроюдержавної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень можна за такими підставами [18;19]:

1)залежно від часу здійснення заходів контролю виділяють попередній, поточний і подальший контроль. Так, попередній контроль (або контроль за організацією процедури державної реєстрації речових правна нерухоме майно та їх обтяжень) здійснюється за законністю та правильністю прийнятого, але не реалізованого  рішення.  Попереднійконтрольмає превентивний характер, оскільки надає органу контролю можливість запобігти порушенню до його вчинення. Подальший, або наступний, контроль включає перевірку реалізованих рішень; вважається пасивним контролем, оскільки при його реалізаціїорганвладинездатнийзапобігти правопорушенню. Подальший контроль забезпечує дотриманняпринципу невідворотностіпокарання;

2)   за предметом контролю можна виділити контроль за дотриманням законодавства про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їхобтяжень;

3)   за відкритістю – відкритий та прихований. Так, під час проведення відкритого контролю об’єкт знає про проведення контрольних заходів та, можливо, бере в них участь.   У свою чергу під час прихованого контролю особа, яка перевіряє, неповідомляє об’єкт контролю про свої дії. Як приклад відкритого контролю варто назвати чергове нововведення, упроваджене в роботу Державної реєстраційної служби України, – вебкамери, розміщені у всіх відділах,  які займаються реєстрацією прав на нерухомість;

4)   за джерелами контролю – документальний, здійснюваний на підставі аналізу документів, що відображають показники роботи державного реєстратора; фактичний – здійснюваний на підставі фактичного аналізу контрольованого об’єкта або контрольованихсуб’єктів;

5)    за підставами проведення перевірки – плановий контроль, передбачений планом проведення органу контролю, та позаплановийконтроль,який проводиться з метою підтвердження відомостей іншого суб’єкта за наявності скарги, за заявоюсамого об’єктаконтролючизіншихпередбачених законодавствомпідстав;

6)   за відношенням органу контролю до об’єкта контролю як структурної одиниці – внутрішній контроль та зовнішній (контроль органом, що не є частиною об’єкта контролю). Наприклад, Лімська декларація керівних принципів контролю передбачає взаємодію державних органів контролю із внутрішніми контрольнимислужбами.Комбінованавзаємодія зовнішнього контролю з елементами внутрішнього дозволяє, на наш погляд, більш повно здійснити заходи контролю за процедурою державної реєстраціїіпотеки;

7)    за обсягом проведення контролю вирізняють комплексний контроль, під часякого оцінюються всі дії об’єкта контролю за певною тематикою (дотримання вимог реєстраційного законодавства, ліцензійних умов),тавибірковий(цільовийконтроль), під час якого оцінюється одна операція чи група операцій об’єкта контролю;

8)   за суб’єктом ініціативи проведенняконтролюможнавиділититакі: за ініціативою суб’єкта державноїреєстрації (зокрема з метою отримання дозволу для здійснення цьоговиду діяльності), за ініціативою органу контролю, на підставі скарги (звернення) особи про порушення її прав чи інтересів, іншого порушення чинного законодавства[20];

9)     за приналежністю контрольнихповноваженьконтрольможебути власним і делегованим, тобтосуб’єктконтролю може здійснювати як власні, так і делеговані йому контроль  ні повноваження. Доцільно виділити також опосередкований контроль, зазначаючи при цьому, що він характеризується тим, що здійснюєтьсявід імені і за дорученням суб’єкта контролю від свого імені[21];

10)       залежно від повноважень суб’єкта контролю та його становища в системі державного управління можна визначити таку досить актуальну класифікацію: загальний контроль загальнодержавними органами, що включає в себе парламентський контроль, президентський контроль; спеціальний контроль за здійсненням діяльності у сфері державноїреєстрації речових прав на  нерухоме  майно та їх обтяжень, до якого належить контроль за дотриманням ліцензійних умов провадження певних видів реєстраційної діяльності,  контроль за захистом прав заявників при здійсненніїхправтаобов’язків,контроль за умовами та безпекою праці (при використаннінайманоїпраці)таінші;

11)      державний контроль  можна класифікувати залежно від того, яким чином діє суб’єкт контролю. Так, контроль може здійснюватися шляхом проведення перевірок, аудиту, огляду, ревізії та іншимизасобами, передбаченимизаконодавством.

Громадськийконтрольякрізновид соціального контролю здійснюється об’єднаннями громадян та окремими громадянами. Як показує практика, громадський контроль є функцією громадянського суспільства, тому становить собою засіб залучення населення до управління суспільством та  державою.  А.  Крупник  визначаєгромадський контроль як громадське оцінювання ступеня виконання органами влади та іншими підконтрольними об’єктами їх соціальних завдань, дотримання певних соціальних норм [22, c. 3]. Цей вид контролю може бути направлений на органи державної та виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, державні та комунальні підприємства, установи та організації, на окремих осіб з метою дотримання  ними соціальних норм, направлених на задоволення потреб та інтересів громадян.

Ми вважаємо, що доцільно вдосконалювати та впроваджувати його форми з метою залучення громадян до роботи органів державної владита місцевого самоврядування в Україні. Зрештою це сприятиме підвищенню громадської участі у прийнятті суспільно-політичних рішень, контролю за їх виконанням; легітимізації влади загалом, державного устрою, діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування; забезпеченню зв’язку між органами державної влади та суспільством;створенню важелів впливу громадян наполітику держави.

На нашу думку, державний контроль у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень має розглядатися одночасно як особлива система форм і ви дів контролю; як самостійна функція (напрямок)  державного   управління у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень; як реалізація інших функцій державного управління у сфері державної  реєстрації  речових  прав   на нерухоме майно та їх обтяжень; як елемент механізму вирішення проблем, що виникають під час державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень; як особлива правова форма державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень.

Підсумовуючи викладене, стає очевидним, що на сьогодні чинне законодавство України та теоріяадміністративного права не мають єдиного підходу до визначення видів державного контролю за здійсненням процедури державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень. При цьому кожний із вищезазначених рівнів державного контролю має свої методи, прийоми і способи, заходи державного контролю. Таким чином, здійснюючи класифікацію заходів державного контролюв частині державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, насамперед слід визначити, до якого із зазначених рівнів державного контролю ці заходи належать, що сприятиме застосуванню класифікації відповідногорівня.

Сьогодні в Україні розпочався новий етап розвитку органів державного контролю, пов’язаний зі здійсненням у державі адміністративної реформи, метою якої є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високо розвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі.

Список літератури

1.        Гаращук В. М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду удержавному  управлінні  :  дис…  д-ра  юр.наук:

12.00.07 / В. М. Гаращук; Нац. юрид.академія ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2003. – С. 4.

2.         Адміністративне право України : підручник / Ю. П. Битяк, В. В. Богуцький, В.М.Гаращуктаін.;заред.Ю.П.Битяка.– Х. : Право, 2000. – 520с.

3.       Горшенев В. Г. Контроль как правовая форма деятельности / В. Г. Горшенев,И.Б.Шахов.М.:Юрид.Лит.,1986.С.35.

4.        Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: в 3 т. / Ю.Н. Старилов. – М. : Норма, 2002. – Т.1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – С.180.

5.     Лазарев Б. М.Компетенцияорганов управления / Б. М. Лазарев. – М. : Юрид. Лит., 1972. – С.38.

6.          Бахрах Д. Н. Административное право : учеб. пособ. для вузов / Д. Н.Бахрах. – М. : Изд-во БЕК, 1996 – С.244.

7.       Тихомиров Ю. А. Управленческое решение/Ю.А.Тихомиров.–М.:Наука, 1972. – С. 31.

8.       Мелкадзе О. В. Контроль: информация, координация,  эффективность  / О. В. Мелкадзе. Тбилиси: Сабчота Сакартвело, 1986. – 238с.

9.     КейзеровН.М.Властьиавторитет/

Н. М. Кайзеров. – М., 1973. – С. 47-68.

10.      Малиновський В. Я. Державне управління: навчальний посібник / В. Я. Малиновський. – Луцьк: Вид-во«Вежа»Вол. держ. ун-ту ім. Лесі  Українки,  2000.  – С. 214.

11.       Ожегов С. И. Толковый словарь: 80000 слов и фразеологических выражений / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова; РАН, Ин-т русского языка им. В. В.Виноградова.–4-еизд.,доп..–М.:Азбуковник, 1999 – С. 286.

12.       Словарь иностранных слов. – 18-е изд., стер. – М. : Рус. яз., 1989. – С.155.Андрійко О. Ф. Державний контроль і тенденції його розвитку в умовах ринкових відносин / О. Ф. Андрійко // Правовадержава:міжвід.зб.наук.ст.–К.: Наукова думка, 1993 . – Вип. 4. – с.49.

13.      Наливайко Т. В. Громадський контроль в Україні як інститут громадянського суспільства: теоретико-правовий аспект: автореф. дис… канд. юрид. наук: спец. 12.00.01. / Т. В. Наливайко – Львів, 2010 – С. 10.

14.      Бутинець Ф. Ф. Контроль і ревізія / Ф. Ф. Бутинець., С. В. Бардаш, Н. М. Малюга, Н. І. Петренко. Житомир: ЖІТІ, 2000. – 512с.

15.     Білуха М. Т. Теоріяфінансово-господарського контролю і аудиту / М. Т. Білуха. – К. : Вища школа, 1994. – 364с.

16.            Лимская декларация руководящих принципов контроля (Принята ІХ Конгрессом Международной организации высших контрольних органов (ИНТОСАИ) в 1997 году) [Електронный ресурс]. – Режим доступу: http://www. rada.gov.ua

17.     Вітвицький С. С. Державнийконтрольусферіліцензійноїдіяльності:дис… наздобуттянаук.ступеняканд.юрид.наук/ С.С.Вітвицький.–Х.,2004.–178с.

18.         Орлюк О. П. Фінансове право : навч. посібник / О. П. Орлюк – К. : Юрінком Інтер, 2003. – 527с.

19.         Закон України «Про основні засади  державного  нагляду   (контролю) у сфері господарської  діяльнос ті» від 05.04.2007, № 877-V // Відомості Верховної Ради України.– 2007. – № 29. – С.389[Електроннийресурс].–Режимдоступу:http.//www.rada.gov.ua

20.         Орлюк О. П. Фінансове право : навч. посібник / О. П. Орлюк. К. : Юрінком Інтер, 2003. – 527с.

21.      Крупник А. С. Громадський контроль: сутність та механізми здійснення / А. С. Крупник // Теоретичні та прикладні питання державотворення: збірникнаукових праць ОРІДУ НАДУ при ПрезидентовіУкраїни.–№1.–2007–С.3.

Прочитано 476 разів
Ви тут: Home Архів номерів #3(13)/2015 КОНТРОЛЬ ЗА ДОТРИМАННЯМ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОЇ ПРОЦЕДУРИ ДЕРЖАВНОЇ РЕЄСТРАЦІЇ РЕЧОВИХ ПРАВ НА НЕРУХОМЕ МАЙНО ТА ЇХ ОБТЯЖЕНЬ - ТЕЛИЧКО В. М.