Адміністративне правo і процес
ISSN: 2227-796X

Науково-практичний журнал‚ заснований Київським національним університетом імені Тараса Шевченка

ПРОВАДЖЕННЯ В АДМІНІСТРАТИВНИХ СПРАВАХ ЩОДО ВІДНОСИН ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ - ЦУРКАН М. І.

 

 

Zurkan M. І. Proceeding in administrative cases regarding public service

We have analyzed the legal relations, arising from public service disputes. The characteristics was given to the types of public service, we have specifi ed the differences between them as well. We have identifi ed the features of public service: professional activities of the citizens of Ukraine; realized on the basis of the Constitution, law and other normative and legal acts; according to its content, it involves realization of the tasks and functions of the state, bodies of state power or local administration institutions, payment is done using the state funds or the funds of local budgets.

We have given the characteristics to the parties of the disputes regarding public service; explained who among the participants of legal relations can possess legal personality of the plaintiff and defendant. The plaintiffs in the disputes regarding public service are: a) persons which pretended to occupy the public post; b) public offi cials; c) persons displaced from public service. The cases regarding public service can have as a plaintiff the physical person – citizen of Ukraine, in other words, the public serviceman as only the citizens of Ukraine have right for public service. The physical person – plaintiff can also not have the status of serviceman if it is

about the candidate for the relevant post. The defendants in the cases subject of consideration are state institution or local authorities: a) for occupation of the post, on which the person pretended; b) with whom the person has the relations of public service; c) from which the person is displaces; d) which legal act is a conditions for accepting the person for the post or displacing him or her from it.

It has been proved that the important role in the proceeding regarding consideration of the dispute regarding public service is played by the third parties which act in the administrative case already brought to the court between the parties for defence of personal rights, liberties and interests of physical persons, rights and interest of legal entities in the sphere of public legal relations.

Regarding the rules of subject-matter jurisdiction, the suits of public servants are considered by: local general courts as administrative courts when the defendant is a body or offi cial of the local authorities; district administrative courts when the defendant is state body, power body of ARC, regional councils, Kyiv and Sevastopol municipal councils, their offi cials; by the Higher administrative court of Ukraine as a court of fi rst instance in cases regarding suits of public offi cial concerning appeal against acts, actions or inactions of the Verhovna Rada of Ukraine, President of Ukraine, High council of justice, High qualifi cation commission of judges of Ukraine and under the suits of the Head of the Verhovna Rada of Ukraine, his deputies regarding long-term suspension of the powers of people’s deputy of Ukraine in case of non-performance of the demands on incompatibility.

The application of the terms of application to the court in the cases regarding public service is well grounded. Regarding the fi rst part of the article 99 of the Code of Administrative legal proceeding of Ukraine, the administrative suit can be presented within the term of application to the administrative court determined by this Code or other laws. The general term of application to the court is a six-month term which shall be calculated from the day when a person got to know or had to get to know about violation of his/her rights, liberties or interests (part 2 article 99 of CAP of Ukraine).

 

The consideration of the disputes which arise from the relations of public service, shows a huge number of gaps and non-coordination in the legislation regarding public service as well as in the administrative legal proceeding itself. For this reason before legal elimination of the defi ciencies, the legal practice permits to decrease the cases of false application of the norms of material and procedural law, prevents occurrence of legal collisions in this area, provides the unity of law application which increases the effi ciency and effi cacy of public service as well as administrative legal proceeding.

Для здійснення правосуддя адміністративні суди наділяються певними повноваженнями, які не збігаються і законодавчо виокремлені від повноважень судів конституційної, кримінальної, цивільної та господарської юрисдикцій. Сукупність повноважень судів ще називають компетенцією. З поняттям компетенції тісно пов’язаний термін юрисдикція. Під  юрисдикцією розуміють «установлену законом правомочність    відповідних   державних органів   вирішувати   правовісуперечки1     та   справи   про  правопорушення, оцінюючи дії суб’єктів з точки зору їх правомірності чи неправомірності, застосовувати юридичні санкції до правопорушників; територію в підвідомчості певного органу влади; здійснення правосуддя, а також іншу діяльність з розгляду правових суперечок, справ про правопорушення і застосування санкцій»[1].

 

Тому  можемо  зробити  висновок, що адміністративний суд є одним   із   державних   юрисдикційнихних органів, який Кодексом адміністративного судочинства України (КАС України) наділено повноваженнями щодо розгляду певних категорій публічно-правових1 спорів (суперечок). Законодавець не розкриває зміст категорії «публічно-правовий спір», а в теорії юридичних конфліктів цейтермінозначаєсуперечку,пов’язанузреалізацією норм публічного права або як втілену в юридично значущихдіях сторін суперечливість з приводу реалізаціїнормпублічногоправачизсамими публічно-правовими нормами, що відбувається в юридичнійформі.

 

Згідно з ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на такі публічно-правові спори:

 

       спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правовихактівіндивідуальноїдії),дійчи бездіяльності;

 

       спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження,звільненнязпублічноїслужби;

 

        спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, зокрема делегованихповноважень;

 

        спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративнихдоговорів;

 

         спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, установлених Конституцією та законамиУкраїни;

 

         спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесомреферендуму;

 

       спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності в частині доступу до публічноїінформації.

 

Це означає, по-перше, що поширення компетенції адміністративних судів на суперечки з приводу прийняття громадян на публічну служ бу, її проходження, звільнення з публічної служби сприяє забезпеченню конституційного права громадян на рівний доступ до державної служби (ст. 38 Конституції). По-друге, законодавець наголошує на особливостях публічної служби, сутність яких  є предметом регулювання адміністративного, а не трудового права. По-третє, без гарантій судового захисту прав самих публічних службовців важко забезпечити права пересічних громадян, інтересам яких присвяченаслужба.

 

Поняття публічної служби в КАС України розкривається через пере лік видів цієї служби. За визначенням, наведеним у п. 15 ч. 1 ст. 3 цього Кодексу, під публічною службою мається на увазі діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба,  дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування. Таке визначення стосується насамперед виконання наведених завдань адміністративного  судочинства  і може  не збігатисяз доктринальним визначенням публічної служби, до якої, теоретично та за формальними критеріями (наприклад, за місцем роботи/служби), можна віднести працівників бюджетних установ, комунальних підприємств тощо.

 

Термін діяльність на державних політичних посадах як законодавчий уперше вжито в Указі Президента України від 15 грудня 1999 р. «Про систему центральних органів виконавчої влади», де у  ч.  4  (втратила чинність) ст. 1 було зазначено, що посади Прем’єр-Міністра України, Першого Віце-Прем’єр-Міністра, Віце-Прем’єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних і не належать до категорій посад державних службовців, визначених Законом

 

«Про державну службу». Пізніше Закон «Про Кабінет Міністрів України» у ч. 3 ст. 6 визначив, що посади членів Кабінету Міністрів належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство. Особливості проходження служби на цих посадах визначаються законом.

 

Застосувавши використаний у Законі та в Указі принцип віднесення посад до політичних, можна дійти висновку, що до державних політичних посад належать й інші, які визначені законодавством, обіймаються через обрання або призначаються обраними носіями влади на визначений строк для реалізації політичної програми.ЦепосадиПрезидентаУкраїни, народних депутатів України, голів обласних, Київської та Севастопольської міських    державних   адміністрацій. Оскільки йдеться про державні політичні посади, то діяльність на посадах керівників політичних партій, громадських об’єднань тощо не належить до сфери регулювання КАС України.

 

Професійна діяльність суддів і прокурорів визначається відповідно Законом від 7 липня 2010 р. «Про судоустрій і статус суддів» та Законом від 14 жовтня 2014 р. «Про прокуратуру». Суддею є громадянин України, який відповідно до Конституції та цього Закону призначений чи обраний суддею, займає штатну суддівську посаду в одному з судів України і здійснює правосуддя напрофесійній основі (ч. 1 ст. 51 Закону «Про судоустрій   і статус суддів»). Закон «Про прокуратуру» не містить прямої вказівки про належність прокурорів до осіб публічної служби. Таке віднесення випливає з правових основ діяльності, завдань, функцій та повноважень прокуратури, визначених статтею 121 Конституції України, статтями 1-6 Закону  України

 

«Про прокуратуру».

 

Військова служба здійснюється у ЗбройнихСилахУкраїни,іншихутворених відповідно до законів України військових формуваннях, а також у правоохоронних органах спеціального призначення та Державній спеціальній службі  транспорту,  посади в яких комплектуються військовослужбовцями. Така служба визначена Законом України «Про військовий обов’язок і військову службу» (ч. 1  ст. 2) як державна служба особливого характеру, що полягає у професійній діяльностіпридатнихдонеїзастаном здоров’я і віком громадян України, пов’язаній із захистомВітчизни.

 

Згіднозчастиною4статті2Закону України «Про військовий обов’язок і військову службу» видами військової служби є строкова військова служба; військова служба за контрактом осіб рядового, сержантського і старшинського складу; військова служба (навчання) курсантів (слухачів) вищих військових навчальних закладів, атакож вищих навчальних закладів, які мають у своєму складі військові інститути, факультети військовоїпідготовки,кафедривійськовоїпідготовки; військова служба за контрактом осіб офіцерського складу; військоваслужба за призовом осіб офіцерського складу. Визначення поняття альтернативної служби міститься у статті 1 Закону України «Про альтернативну (невійськову) службу» як служби,що запроваджується замість проходження строкової військової служби і має на меті виконання обов’язку перед суспільством.

 

За змістом абзацу другого частини 1статті 1 Закону України «Про дипломатичну службу» така служба є професійною діяльністю громадян України, спрямованою на практичну реалізацію зовнішньої політики України, захист національних інтересів України у сфері міжнародних відносин, а також прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном. У розумінні КАС України, публічними службовцями є працівники  дипломатичної  служби,  тобто дипломатичні працівники як державні службовці, які виконують дипломатичні або консульські функції в Україні чи за кордоном та мають відповідний дипломатичний ранг, та адміністративно-технічні   працівники як державні службовці, які здійснюють адміністративно-технічне обслуговування системи органів дипломатичної служби.

 

До публічної служби належить і будь-яка інша державна служба. За змістом статті 1 Закону «Про державну службу» державна служба –це професійна діяльність осіб, що займаютьпосадивдержавнихорганахта їх апараті з метою практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державнихкоштів.

 

Залежно від органу, в якому здійснюється державна служба, її можна вирізнити як службу в законодавчому органі, службу в органах виконавчої влади та службу в судових органах. Закон «Про державну службу» фактично врегульовує лише діяльність службовціворганіввиконавчоївлади, їх апарату та інших органів державноївлади.

 

Оскільки визначення служби ворганах влади Автономної Республіки Крим у законодавстві  відсутнє,  то  за критеріями віднесення діяльності до публічної під службою в тамтешніх органах влади можна розуміти діяльність осіб, які займають посади у Верховній Раді АРК, Рахунковій палаті Верховної Ради, Раді міністрів, міністерствах та республіканських комітетах, інших органах влади АРК та їх апараті й  одержують  заробітну плату за рахунок коштів бюджету АРК. Такою службою слід визнавати і діяльність депутатів Верховної Ради АРК, які працюють напостійній основі.

 

Служба в органах місцевого самоврядування  –  це  професійна,   на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого  права  на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом (ст. 1 Закону України від 7 червня 2001   р.

 

«Про службу в органах місцевого самоврядування»).

 

До посадових осіб органів місцевого самоврядування належать лише керівники місцевого самоврядування, керівники органів такогосамоврядування,відповідальніпрацівники цих органів, які займають посади,пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських функцій (сільський, селищний, міський голова, головирайонних, районних у містах, обласних рад, керівники відділів, управлінь,інших виконавчих органів місцевого самоврядування, відповідних підрозділів цихорганів).

 

За гальними ознаками наведених видів служби є те, що це професій на діяльність громадян України; здійснюється на основі Конституції, законів та інших нормативно-правових актів; за змістом полягає у виконанні завдань і функцій держави,органів державноївладичиорганівмісцевого самоврядування; оплачується з державних коштів, або коштів місцевих бюджетів.

 

Чинниками, що вирізняють суперечки за участю публічних службовців з-поміж інших конфліктів, є: а) втілення суперечки в юридично значущих діях сторін, що породжують правові наслідки; б)  виникнення при здійсненні публічно-владних управлінських функцій; в)  теоретична рівність сторін (орган  публічного управління в суперечці реалізує не владні повноваження, а такі ж права й обов’язки, що має й інша сторона, тобто права й обов’язки, що виражаються у формулюванні, обґрунтуванні й доведенні своїх вимог і заперечень); г) їх розв’язання потребує  специфічних,  відмінних від   розв’язання    приватноправових суперечок, правових процедур; д) фактична нерівність сторін цих суперечок, незважаючи на законодавчо визначену юридичну рівність; ж) предметом цих суперечок є публічна служба (умови її проходження); з) однією зі сторін обов’язково є фізичнаособа.

 

Одним ізнайважливішихпитань організаціїадміністративногосудочинстваєвстановленняскладутапроцесуального положенняучасниківадміністративногопроцесу.Вирішення цього питаннядозволитьвизначити роль усіх учасників урозглядіадміністративної справи судомтареальний обсяг їхніх процесуальнихправі обов’язків. Це означає,щоучасником провадження зрозглядусуперечок щодо проходженняпублічноїслужби є особа, якучиннимзаконодавством Українинаділенопроцесуальними правами та обов’язками усферірозгляду адміністративнихсправ,тобто особа, яка можевчинятипроцесуальні дії, спрямовані надосягненнямети процесу, хоча б в одній ізйогостадій. Правовий статусучасниківадміністративногопроцесунасамперед характеризується тим,щовони мають  володіти          адміністративною процесуальною правосуб’єктністю. Відомо, що наявність адміністративної процесуальної правосуб’єктності є найважливішою ознакою учасника адміністративногопроцесуі,якнаслідок, однією з передумов виникнення правовідносин, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства. Законодавецьвиокремлює дві групи учасників адміністративногопроцесу:особи,якіберутьучастьу справі; інші учасники адміністративного процесу. Основною ознакою,що відрізняє першу групу учасників адміністративного процесу від другої,  є правова заінтересованість у розгляді справи. Матеріально-правовий інтерес мають сторони та треті особи,а процесуально-правовий інтерес –їхні представники.

 

Щодо основних учасників адміністративного процесу – сторін, то ними у провадженні щодо розгляду конфлікту у сфері публічної служ би є позивач та відповідач. Позивач– це особа, на захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноваженьякоїподанопозовнузаявудоадміністративного суду. Особливістю справщодопублічноїслужбиєте,що позивачем може бути фізична особа– громадянинУкраїни,тобтопублічний службовець, оскільки лише громадяни України мають право на публічну службу. Фізична особа – позивач – може й не мати статусу службовця, якщо йдеться про претендента навідповіднупосаду.

 

В окремих випадках, зокрема у справах про припинення повноважень посадової особи, у разі порушення нею вимог несумісності, установлених Конституцією та  законами України, позивачем може бути відповідний владний орган, а відповідачем – його посадова особа. При цьому завдання суду є незмінним: перевірка наявності обставин, що є підставою для дострокового припинення повноважень посадової особи з метою недопущення протиправності такого припинення.

 

Відповідачем в адміністративній справі є суб’єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом,–йіншіособи,доякихзверненовимогупозивача.Згіднозістаттею 3 КАС України під суб’єктом владних повноважень в адміністративному судовому процесі мається на увазі орган державної влади, орган місцевого самоврядування,  їхні  посадо ві чи службові особи, інші суб’єкти при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, зокрема на виконання делегованих повноважень. Відповідач не звертається до суду, останній притягуєйогодоучастіусправі,прицьому згода відповідача не єобов’язковою.

 

Відповідачем в адміністративній справі з публічної служби може бути тільки суб’єкт публічної влади або публічний службовець, на відмінувід тих випадків, коли за загальним правилом, передбаченим ч. 4 ст. 50 КАС України, відповідачами в адміністративному процесі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об’єднання, юридичніособи,якінеєсуб’єктамивладнихповноважень.

 

Важливу роль у провадженні з розгляду суперечки щодо публічної служби відіграють треті особи, які вступають у вже порушену в  суді адміністративну справу між сторонами для захисту особистих прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин. Треті особи мають юридичний інтерес у результатах розгляду справи. Позиція третіх осіб у справі зумовлена тим, що вони намагатимуться переконати суд ухвалити таке рішення у справі, яке відповідало б їхнім інтересам. В адміністративному процесі беруть участь дві категорії третіх осіб – які заявляютьсамостійнівимогинапредмет спору суперечки та які незаявляють таких  вимог.  Наприклад,  якщо у справі за позовом до Генеральної прокуратури України про визнання незаконним і скасування наказів буде залучено Генерального прокурора України, то статус останнього маєвизначатися як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет суперечки.

 

Отже, установлення складу та процесуальногоположенняучасниківадміністративного процесу є одним із важливих питань організації адміністративногосудочинства.

 

Позивачамиуспорахщодопублічної служби є: а) особи, які претендували на зайняття публічної  посади; б)публічніслужбовці;в)особи,звільненізпублічноїслужби.Особливістю справщодопублічноїслужбиєте,що позивачем може бути фізична особа– громадянинУкраїни,тобтопублічний службовець, оскільки лише громадяни України мають право на публічну службу. Фізична особа – позивач – може й не мати статусу службовця, якщо йдеться про претендента навідповіднупосаду. Відповідачами в розглядуваних конфліктах є державний орган або орган місцевого самоврядування: а) на зайняття посади в якому претендувала особа; б) з яким особа перебуває у відносинах публічної служби;  в) з якого особу звільнено; г) правовийактякогоєумовоюдляприйняття особи на службу чи звільнення знеї.

 

Відповідно до правил предметної підсудності позови публічних службовців розглядаються: місцевими загальними судами як адміністративними судами, коли відповідачем є орган чи посадова особа органу місцевого самоврядування; окружними адміністративними судами, коли відповідачем є орган державної влади, інший державний орган, орган влади АРК, обласна рада,  Київська та Севастопольська міські ради, їхні посадові чи службові особи; Вищим адміністративним судом України як судом першої інстанції–  у  справах за позовами публічних службовців щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів та за позовами Голови Верховної Ради, його  заступників про дострокове припинення повноважень народного депутата Українив разі невиконання ним вимог щодонесумісності (ст. ст. 18, 171-1, 180 КАС України).

 

За загальним правилом, установленим частиною першою статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративні справи вирішуються судом за місцеперебуванням відповідача (територіальна підсудність).  У  той  же  час  якщо  в суперечках з приводу прийняття осіб на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби предметом оскарження є правовий акт індивідуальної дії та/або дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, то такі справи вирішуються адміністративними судамизамісцемпроживання(перебування,знаходження)позивачавідповідно до частини другої статті 19 цього Кодексу, крім тих, що предметно розглядаються Вищимадміністративним судом України. У разі невизначеності Кодексом предметної чи територіальної підсудності право вибору відповідного суду належить позивачу. Правила територіальної підсудності не передбачають процесуальних переваг суду якої-небудь інстанції над судом того ж рівня, а також виключного права того чи іншого суду на розгляд справ певної категорії, у зв’язку з чим суд, виявивши, що провадження у справі відкрито без дотримання правил територіальної підсудності,  може  відповідно  достатті

 

22 Кодексу адміністративного судочинства України передатиадміністративну справу на розгляд іншогоадміністративного суду лише до початку судового розгляду. Суперечки між адміністративнимисудамищодопідсудності цього виду неприпускаються.

 

Інстанційна побудова судової системи означає наявність інстанційної підсудності.Заправиламиадміністративного судочинства судом першої інстанції у справах за позовами осіб публічної служби можуть бутимісцеві адміністративні суди та Вищий адміністративний суд України.Рішення останнього є остаточними і не підлягають апеляційному чи касаційному перегляду. Рішення місцевих адміністративних судів можуть бути оскаржені в апеляційному  порядку.  В Україні утворено дев’ять апеляційних адміністративних судів, і вони в межах своєї територіальної юрисдикції переглядають в апеляційному порядкурішеннямісцевихзагальнихсудів як адміністративних та окружних адміністративних судів. Апеляційні суди вирішують справи публічної служби, на відміну від інших категорій справ, лише як другаінстанція.

 

Вищий адміністративний суд України, окрім суперечок публічних службовців, які вирішує як суд першоїінстанції,переглядаєвкасаційному порядку рішення місцевих та апеляційних адміністративнихсудів.

 

Якщо позивач в одному позові заявить кілька вимог, які пов’язані між собою, однак територіально і предметно підсудні різним судам, то для визначення належного суду необхідно керуватися правилами, закріпленими у статті 21 КАС України. Так, за альтернативної територіальнійпідсудності право визначення суду належить позивачу. Якщо справа щодо однієї з вимог підсудна окружному адміністративному суду, а щодоіншої вимоги – місцевому загальному суду як адміністративному, таку справу має розглядати окружний адміністративний суд. Законодавець у зазначеній нормі не передбачив порядку визначення підсудності справи в разі поєднання вимог, одна з яких підсудна Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції, а інша – місцевомуадміністративному суду. На практиці позовна заява вчастині вимог, що не підсудні Вищому адміністративному суду України, повертаєтьсяпозивачеві.

 

Щодо визначення законодавства, що є пріоритетним для  застосування в розгляді судових суперечок публічних службовців, слід зазначити, що чимало законодавчих актів, якими регулюються питання публічної служби, значно ускладнює їх застосування, зокрема в частині визначення законодавства, що є пріоритетним для розв’язання відносин суперечки. Тому судовою практикою напрацьовано правило, згідно з яким під час вирішення справ зазначеної категорії пріоритетними для застосування є норми спеціальних законів та нормативно-правових актів України.Норми трудового законодавства підлягають застосуванню лише в разі, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано відносини суперечки. У такому разі відповідач у справі мусить дотримуватись і гарантій,визначених нормами трудовогоправа.

 

Наприклад, таку правову позицію висловлено у справі за позовом гр. С. до Державної податкової адміністрації України, державної податкової інспекції про поновлення  на  робо ті та стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу. Розглядаючи цю справу, суди  першої та апеляційної інстанцій установили, що правовий статус позивача, зокрема підстави припинення служби,  врегульовано  законами  України

 

«Про   державну   податкову   службу в Україні» та «Про державну службу». Посилаючись на приписи частини першої статті 30 Закону    України «Про державну службу», визначено, що підстави припинення державної служби можуть бути загальними, тобто визначеними Кодексом законів про працю України та спеціальними, передбаченими у цій нормі.Позивача звільнено з публічної служби за загальними правилами: відповідно до пункту 1 частини першої статті 41 Кодексу законів про працю України. Переглядаючи рішення судів у касаційному порядку, Вищий адміністративний суд України серед іншого зазначив, що у зв’язку іззастосуванням норми трудового законодавства суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що в такому разі відповідач мав дотримати і гарантій, визначених частиною третьою статті 40 Кодексу законів про працю України, якою встановленонеприпустимістьзвільненняпрацівниказініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності[2].

 

Щодо визначення юрисдикції справ з приводу прийняття громадяннапублічнуслужбу,їїпроходження та звільнення з публічної служби зазначимо, що проблема визначення юрисдикції справ щодо публічної служби тісно пов’язана з правильністю встановлення критеріїв, відповідно до яких та чи інша особа відповідає статусу публічного службовця. Щодо основних критеріїв віднесення осібдопублічнихслужбовцівйшлося вище. Практикою напрацьовано додаткові критерії, наявність чи відсутність яких допомагає визначити правовийстатусособи.Донихналежать: наявність запису в трудовій книжці про  складення  присяги  державного службовця; присвоєння відповідного рангу державного службовця; наявність виплати сум за ранг у загальній сумі заробітної плати.

 

Як приклад можна навести справу за позовом гр. Д. до міськоговідділу управління Міністерства внутрішніх справ України  про  поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, відшкодування моральної шкоди. Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій, Вищийадміністративний суд України закрив провадження у справі з огляду на те, що позивачка не належить до осіб публічної служби, оскільки працювала в міському відділі Управління Міністерства внутрішніх справ України старшим паспортистом, будучи при цьому вільнонайманим працівником на підставі трудового договору. Присяги державного службовця не складала та не мала рангу державного службовця, записипронаведенеутрудовійкнижці позивачки відсутні, а тому її позовні вимоги про поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, відшкодування моральної шкоди мають розглядатись у порядку цивільногосудочинства[3].

 

Прикладом помилкового визначення судами юрисдикції справи може бути справа за позовом гр. Т.  до районної ради про визнання незаконним рішення сесії про недовіру позивачеві як голові районноїдержавної адміністрації. За висновками судів першої та апеляційної інстанцій, такі конфлікти стосуються відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об’єднаннягромадян


віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції і на них не поширюється юрисдикція адміністративних судів. Скасувавши рішення судів попередніх інстанцій та повернувши справу до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження, Вищий адміністративний суд України зазначив, що аналіз норм законів  України

 

«Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні» свідчить про те, що висловлення недовіри голові районної державної  адміністрації   пов’язане з його перебуванням на публічній службі, а тому суперечка є публічно-правовою[4].

 

Щодо строків звернення до суду та врегулювання наслідків їх пропуску в справах публічної служби зазначимо, що відповідно до частини першої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний позов може бути подано  в межах строку звернення до адміністративного суду, установленого цим Кодексом або іншими законами. Загальним строком звернення до суду є шестимісячний, якийобчислюється з дня, коли особа дізналася або мала була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (ч. 2 ст. 99 КАС України). Частиною третьою цієї ж норми для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк. Тому проблемним питанням є правильне визначення строку звернення до суду в разі оскарження правового акта Президента України,Вищої ради юстиції, рішень Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Уряду України. За загальним правилом такі правові акти оскаржуються  в шестимісячний строк. Одночасно ці акти можуть бути підставою припинення публічної служби. У такому разі правила, які регулюють відносини публічної служби, тобто встановлюють спеціальний режим щодо скороченого порядку оскарження,мають перевагу.

 

Якщо в початковійредакціїКАС України наслідкомпропущеннястроку звернення до судуякнегативного наслідкупередбаченоможливість відмови в позові, якщо саменатакій підставінаполягаввідповідач,точинна редакція статті 100КАСУкраїни вказує на те, що позов,поданийпісля закінченняустановленихзаконом строків, залишаєтьсябезрозгляду, якщо суд не визнаєпричинупропуску строку поважною. Тутважливозазначити, що, незважаючинарозміщення статей 99, 100 у главі8КАС України під назвою«Строки»,правила про строки зверненнядосуду та наслідки  їх  пропускузазмістом є нормами матеріального, анепроцесуального права. Цеважливодля вирішення питаньщодовизначення законодавства, якепідлягаєзастосуванню, оскільки провадженнявадміністративнихсправахздійснюється відповідно до закону, чинногоначас вчинення окремоїпроцесуальноїдії, розгляду і вирішення справи,анорми матеріальногоправазастосовуються станом на часвиникненнясуперечки. Щодо заходівзабезпеченняадміністративного позову усправахпублічної   служби   слід   зазначити,  що забезпечення адміністративного позову є процесуальною дією, спрямованою на перспективу, тобто встановленням підґрунтя для реального виконання судового рішення в майбутньому. Такі заходи виправдані, оскільки невжиття їх може ускладнити або й унеможливити виконання задоволених позовом вимог. Зі змісту частин третьої та четвертої статті 117 КАС України вбачається, що законодавець передбачив два способи забезпечення адміністративного позову – зупинення дії рішень суб’єкта владних повноважень чи його окремих положень; заборону вчинення певної дії.

 

В адміністративних справах щодо визнання незаконними рішень про звільнення з посад позовними вимогами, як правило, є скасуванняправових актів індивідуальної дії та поновлення на посаді. Забезпечивши такий позов шляхом зупинення дії правового акта, суд фактично продовжить службові відносини між позивачемта суб’єктом владних повноважень до вирішення справи по суті та вийде за межі підстав забезпечення позову,передбачених частиною першою статті 117 КАС України. У той же час забезпечення позову публічного службовця шляхом заборони вчинення певної дії (наприклад, про заборону до розв’язання суперечки прийняття на посаду іншої особи) визнано дієвим. Тут варто зазначити, що в разі оскарженняправовогоактаВерховноїРади України, Президента України, Вищої ради юстиції законодавецьзаборонив застосування будь-яких заходів забезпечення позову (ч. 5 ст. 117 КАС України).

 

Щодо особливостей застосування окремих норм трудового законодавства у відносинах публічноїслужби зазначимо, що на практиці багато питань виникає стосовно порядку застосування положеньКодексу законів пропрацюУкраїнищодопідставрозірвання трудової угоди. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 40 Кодексу законів про працю трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договірдо закінчення терміну його чинностіможуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у разі змін в організації виробництва і праці, зокрема ліквідації, реорганізації або перепрофілюванняпідприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників. За наявності  цих  обставин  розірвання трудового  договору  проводиться з обов’язковим додержанням передбаченого статтею 492 цього Кодексу порядку вивільнення працівників, відповідно до якого вони попереджаються про подальше вивільнення не пізніше ніж за два місяці. Одночасно роботодавець пропонує працівникові роботу на тому ж підприємстві, у тій же установі, організації за відповідною професією чи спеціальністю, а за відсутності роботи – іншу. При вивільненні працівника враховується його переважне право й перевага перед іншими в залишенні на роботі. При цьому, як установлено правилами частини 2 статті 49, звільнення із зазначених підстав допускається, якщо неможливо перевести працівника за його згодою на іншуроботу.

 

Тому слід мати на увазі, що в разі перетворення   одного   структурного підрозділу особи  публічного  права  в інший або його перепрофілювання звільненнязіслужбиможематимісце, якщо це супроводжується скороченням чисельності чи штату працівників, а звільнення у зв’язку зліквідацією можливе в разі, коли ліквідується юридична особа, а не її структурний підрозділ. Саме собою перетворення без скорочення штату не може бути підставою для звільнення з публічної служби. Наприклад, у справі за позовом гр. С. до Державного управління справами про поновлення на посаді, стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу та відшкодування моральної шкоди Вищий адміністративний суд України зазначив, що суди попередніх інстанцій не дали належної оцінки тій обставині, щопозивачзвільненийузв’язкузліквідацією лише структурного підрозділу юридичної особи, а свої висновки щодо скорочення штату належно не обґрунтували. Між тим зі змісту додатка до розпорядження керівника Державного управління справами щодо змін у штатному розписі вбачається, що кількість скорочених посад відповідає кількості запроваджених[5].

 

За правилами частини 1 статті 42 Кодексу законів про працю України при скороченні чисельності чи штату працівників у зв’язку зі змінами в організації виробництва і праці переважне право на залишення на роботі надається працівникам з більш високою кваліфікацією та продуктивністю праці, а переваги в залишенні на роботі надаються особам, наведеним у частині 2 цієї норми, за рівнихумов продуктивності  праці  ікваліфікації. Для прикладу: у справі за  позовом гр. Ф. до об’єднаної державноїподаткової інспекції про поновлення нароботі, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, відшкодування моральної шкоди Вищий адміністративний суд України підтримав позицію судів попередніх інстанцій стосовно того, що позивачка, звільнена з посади головного державного ревізора-інспектора відділу документальних перевірок податкового органу у зв’язку зі скороченням штату працівників на підставі частинипершої статті 40 Кодексу законів про працюУкраїни,намоментзвільненнямала переважне право на залишення на роботі.Начасзвільненнягр.Ф.маластаж роботи в органах державної податкової служби 9 років 11 місяців, вищу освіту та кваліфікацію економіста з бухгалтерського обліку, на утриманні мала двох дітей 1981, 1984 року народження. Ряд працівників на момент звільнення позивача мали стаж роботи в органах державної податкової служби менш тривалий, мали середню спеціальну освіту та меншу кількість утриманців. Суди правильно звернули увагунате,щопіслязвільненняпозивачки тимчасово до податкового органу було прийнято трьох працівників аналогічної кваліфікації[6].

 

Значну кількість справ становлять справи про поновлення на роботіосіб, вивільнених у зв’язку з ліквідацією установи. Переважно це справи за позовами до органів прокуратури, податкових і митних органів, органів державної виконавчої служби. Слід мати на увазі, що за правилами статті 235 Кодексу законів про працю України в разі  звільнення  без законноїпідстави працівник має бути поновлений на попередній, а не іншій роботі. Вищий адміністративний суд України, скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій та направляючи справу за позовом гр. Б. до Львівської митниці про поновлення на роботі, серед іншого зазначив, що суди, дійшовши висновку, що при звільненні позивача йому не запропоновано вакантної посади з урахуванням можливості переведеннявмежахорганізації,анетількипідрозділу, де він працював, не звернули увагу на те, що йдеться про посаду в новоутвореній установі, з якою позивач не перебував у службових відносинах[7].

 

Під час розгляду суперечок щодо звільнення публічних осіб з підстав порушення ними вимог дисципліни слід пам’ятати, що виключно законами визначаються діяння, які є дисциплінарними проступками, та відповідальність за них, і виходити з того, що дисциплінарна відповідальність публічного службовця є предметом адміністративного права, а трудове право в цьому разі застосовується субсидіарно. Це зумовлено тим, що відносини публічної служби регулюються тільки на рівні законодавства в централізованому порядку, а тому відсутня сфера для домовленостей, що характерно для трудового договору. Розглядаючи справу за позовом гр. Х. до Генеральної прокуратури України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет суперечки   на   стороні   відповідача,

 

– Генеральний прокурор України – про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середньомісячної заробітної плати за час вимушеного прогулу, Вищий адміністративний суд України зазначив, що, поновивши позивача на публічній службі з посиланням на порушення відповідачем вимог статті 148 Кодексу законів про працю України, суди припустилися помилки,  оскільки застосували до відносин суперечки правові норми, які не підлягали застосуванню, та не застосували тих, якими зазначені відносини регулюються, зокрема положення Дисциплінарного статуту прокуратури України[8].

 

Розгляд конфліктів,  що  виникають з відносин публічної служби, виявляє чимало прогалин  і  неузгодженостей як у законодавстві про публічну службу, так і в адміністративному судочинстві. Тому до законодавчого усунення недоліків саме судова практика дозволяє зменшити випадки неправильно го застосування норм матеріального і процесуального права, запобігає виникненню правових колізій уцій сфері, забезпечує єдність правозастосування, що підвищує ефективність та дієвість яксамоїпублічноїслужби,такіадміністративногосудочинства.

 

 

 

Список використаних джерел:

 

1.    Большой юридический словарь / подред.А.Я.Сухарева,В.Е.Крутских.– М.: Инфра-М, 2001. – С.696.

 

2.    Ухвала Вищого адміністративного суду України від 20 вересня 2007 р., реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР –1153306.

 

3.    Ухвала Вищого адміністративного суду України від 23 серпня 2007 р., реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР –1120374.

 

4.    Ухвала Вищого адміністративного суду України від 02 квітня 2008 р., реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР –2660210.

 

5.     Ухвала Вищого адміністративного суду України від 03 липня 2008 р., реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР –2905316.

 

6.    Ухвала Вищого адміністративного суду України від 24 жовтня 2006 р., реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР –413382.

 

7.     Ухвала Вищого адміністративного суду України від 05 липня 2007 р., реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР –1093907.

 

8.    Ухвала Вищого адміністративного суду України від 18 жовтня 2007р.

 

 

 

Прочитано 900 разів
Ви тут: Home Архів номерів #3(13)/2015 ПРОВАДЖЕННЯ В АДМІНІСТРАТИВНИХ СПРАВАХ ЩОДО ВІДНОСИН ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ - ЦУРКАН М. І.