Адміністративне правo і процес
ISSN: 2227-796X (Print), ISSN: 2617-8354 (Online)

Науково-практичний журнал‚ заснований Київським національним університетом імені Тараса Шевченка

НЕОПАРАДИГМА ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ: СТАН ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ - КОВАЛЕНКО Ж. А.

 

Kovalenko Zh. A. Neoparadigm of prosecution bodies of Ukraine: condition and prospects of development

    The main strategic goal of Ukraine is to join the European community. This causes the formation of our country as an independent, social, legal and, in particular, democratic state. However, the implementation of democratic principles is particularly problematic because of irrational distribution of powers between state institutions, ineffective institutional and legal framework of their operation etc. Destructive processes that occur in the legal system as a result of formation of civil society necessitate improvement of legislation by reformation.

    The reform of the prosecution bodies of Ukraine is one of the major reforms. The reformation of the prosecution bodies of Ukraine in accordance with European standards, changes are caused by the entry into the European Union, the existence of the prosecution bodies of Ukraine in the form in which they were before are the main reasons that determine the need for this reformation.

Нині головною стратегічною метою України є входження в європейський простір. Останнім і зумовлено становлення нашої держави як країни демократичної. Однак упровадження принципів демократії відбувається проблематично зокрема через нераціональний розподіл повноважень між органами державної влади, неефективність організаційно-правових засад їх функціонування тощо. Виникнення деструктивних процесів у правовій системі держави внаслідок становлення громадянського суспільства свідчить про недосконалість законодавства та необхідність його вдосконалення шляхом реформаторських перетворень. Так, нині однією з основних реформ є реформа органів прокуратури України. Зобов’язання реформувати останню відповідно до європейських стандартів, зміни, що зумовлені входженням в європейський простір, а також існування органів прокуратури,  за незначних  змін,  у вигляді, в якому вони були й раніше, – основні підстави, які детермінують потребу в такому реформуванні. Остання теза й зумовлює актуальність тематикидослідження.

 

Метою статті є пошук неопарадигми прокуратури України шляхом імплементації прогресивного європейськогодосвідувнаціональнезаконодавство. Для досягнення поставленої мети слід вирішити такізавдання: перше – аналіз проблемних аспектів національного законодавства таєвропейський стандартів у сферіорганізації та діяльності прокуратури, друге– визначення нової моделі прокуратури України. Окремі аспекти обраної проблематики  досліджували  О.Бандурка,В.Войцишен,В.Драган, Т. Дунаєва, М. Косюта,  О.  Литвак, М.Мичко,О.Овчаренко,П.Пилипчук, М. Погорецький, С. Подкопаєв, Є. Попович, О. Сапін, С. Серебряк, В.Сухонос, В. Юрчишин, М. Якимчук таін.

 

Зауважимо, що ст. 121 Конституції України від 28.06.1996 254к/96ВР (далі – Конституція) закріплює запрокуратурою України п’ять основних функцій  [1].  Стаття  2 ЗаконуУкраїни

 

«Про   прокуратуру»    від   14.10.2014

 

1697-VII (далі – Закон)майжеповністю дублює ст. 121Конституціїза винятком п. 5. Відповідно ж доп.1 Перехідних положень Закону«Про прокуратуру» виконуєфункцію,передбачену останнім, однаклишеу формі представництваінтересівгромадянина або держави всуді.Проте аналіз ст. 23 Законудозволяє стверджувати, що останній нелишепозбавляє прокурора права самостійноініціювати представництво, айобмежуєколо осіб такогопредставництва.До того ж не закріплено, уякомупорядку суд будепідтверджуватинаявність підстав для здійсненняостаннього[2]. Зосередження у прокуратури функції  попереднього  слідствавзагалі є суттєвим недоліком і потребує нагального вирішення, аджепрокуратуру не внесено до переліку державних органів, які здійснюють розслідування кримінальних справ [3]. До того ж певнісумнівиіснуютьщодоздійснення органами прокуратури координаційної діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності, оскільки думка, що Державне бюро розслідувань України, створення якого передбачено законодавчо [3] та яке здійснює правоохоронну  діяльність  з метою попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів, віднесених до його компетенції [4], може стати реальним центром з координації взаємодії правоохороннихорганів у сфері протидії злочинності [5, с. 150 ], на наш погляд, є доцільною. Відповідно ж до міжнародних документів органи прокуратури України мають бути позбавлені функцій загального нагляду, тобто некримінальних функцій [6]. Однак у Європі відсутні загальні правові норми іправила щодо завдань, функцій і організації прокуратури, тому у всіх державах-членах Європейського Союзу прокурори продовжують  відігравати важливу роль і поза кримінально-правовою сферою [7]. Таким чином, вважаємо, що необхідно узгодитиположення Конституції та низки нормативно-правових актів шляхом внесення змін і доповнень  насамперед до Основного Закону держави щодо позбавлення органів прокуратури України функцій загального нагляду, попереднього слідства, координації діяльності правоохоронних органів і наділення їх виключно кримінальнимифункціями.

 

Щодоорганізаційноїструктури,то новелою Закону є створення інституту Спеціалізованої антикорупційної прокуратури [2]. Аналізєвропейськогодосвідудозволяєстверджувати,що подібна інституалізація є необхідним етапомустворенніпрокуратуриєвропейськогорівня.Крімтогонизкаміжнародно-правових актів акцентує увагу на необхідності створення такої прокуратури [8]. Однак нерозвиненість досліджень щодо цього інституту, прогалини національного законодавства, відсутність вітчизняного досвіду зумовлюють пошук уніфікованої моделі спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Крім того Закон, передбачивши функціонування військових прокуратур, що діють  у більшості провідних країн світу[9], уможливив значне підвищення оперативності й ефективності нагляду  за додержанням законів у військових формуваннях і оборонно-промисловому комплексі, насамперед в особливий період. Таким чином, вважаємо, щовідповідністьорганізаційної структурипрокуратуриєвропейським стандартам не усуває проблеми відсутності реальних механізмів функціонування та діяльності військових прокуратур і Спеціалізованої антикорупційноїпрокуратури.

 

Дослідивши порядок заняття посади прокурора, вважаємо, що він є ускладненим, що цілком відповідає європейським стандартам [7]. Однак вважаємо, що мінімальний стаж роботивгалузіправанеменшедвохроків, і ліквідація інститутустажування для осіб, які не мають досвіду практичної роботи за спеціальністю, фактично  обмежує  коло  кандидатів   на заняття посади прокурора, унеможливлюючи доступ до служби тих, хто має достатній рівень підготовки після здобуття вищої юридичної освіти. Таким чином, погоджуючись з думкою С. Серебряка [10, c. 827] та вважаючи доцільною законодавчу регламентацію стажування [11], пропонуємо ч. 1 ст. 27 Закону викласти в такій редакції: «Прокуророммісцевої прокуратури може бути призначений громадянин України, який має вищу юридичну освіту, стаж роботи в галузі права не менше одного року та володіє державною мовою. Особи, які не мають досвіду практичної роботи за спеціальністю, проходять в органах прокуратури стажуваннястроком до одногороку».

 

Відповідно до положень Закону прокурор зобов’язаний вдосконалювати свій професійний рівень із цією метою підвищувати кваліфікацію; Генеральний прокурор України, керівник  регіональної  прокуратури, керівник місцевої прокуратури зобов’язані забезпечувати виконання вимог щодо підвищення кваліфікації прокурорів прокуратур відповідних рівнів. Однак Закон закріплює, що прокурор періодично проходить підготовку в Національній академії прокуратури України та щодо нього лише в разі необхідності може бути проведена атестація під час здійснення дисциплінарного провадження[2]. Тому, по-перше, наявність значних прогалин у Законі та, по-друге, необхідність у сталому професіоналізмі прокурора зумовлюють необхідність закріпити положення в Законі щодо систематичної атестації прокурорів.  Питання  періодичності  такої атестації потребує подальшогонауковогодослідження.

 

Заслуговує на увагу і п. 2 ст. 40 Закону, адже він фактично закріплює залежність прокуратури він інших органів влади. Вважаємо, що це є неприпустимим, на чому неодноразово наголошувала Венеціанська комісія [12]. Тому, на нашу думку, потрібно збільшити строк перебування Генерального прокурора України (далі – Генпрокурора) на посаді без права переобрання на наступний термін. Однак питання щодо встановлення конкретного терміну потребує більш  комплексного  дослідження. До того ж законодавчою прогалиною є  закріплення  Законом   можливості Верховної Ради України висловлювати недовіру Генпрокурору, не передбачуючи підстав, за наявності яких це право може бути реалізоване [2]. Вважаємо, що слід законодавчо закріпити підстави висловлення Верховною Радою України недовіри Генпрокурору [13, c. 197]. Певні недоліки також, на нашу думку, має законодавча  регламентація   порядку призначення Генпрокурора на посаду. Так, керуючись європейськими стандартами [6], пропонуємо впровадити професійну неполітичнуекспертизу у процес обранняГенпрокурора, яка має проводитися спеціальноствореною рекомендаційною комісією. Питання членства потребує подальшогодослідження.

 

Аналіз міжнародних актів свідчить,щоостанні,закріплюючизагальні норми, спрямовані на визначення мінімально необхідного рівня гарантій прокурорської  діяльності.   Натомість у   науці    виокремлюють   політичну, професійну, організаційно-правову та фінансову незалежність прокуратури [14, с. 93]. Так, політична незалежність полягає в тому, що прокуратура України посідає окреме місце серед державних органів, оскільки не належить до жодної із закріплених Конституцією гілок влади передусім через те, що структурно не входить  до них [1]. Професійна незалежність передбачає, що держави мають вжити заходів для забезпечення виконання прокурорами своїх професійних обов’язків без неправомірного втручанняабонезаконногопритягненняїх до відповідальності [12]. Однак вважається, що законодавець крім того має передбачити можливість притягнення прокурорів до різних видіввідповідальності, зокрема до дисциплінарної відповідальності за відповідні правопорушення, що має бутирозумно обмежене [14, с.94].

 

Зауважимо, що означений Закон не лише закріплює гарантії незалежності прокурора, а й при тому регламентує чітку процедуру притягнення його до дисциплінарної відповідальності [2]. Однак законодавча регламентація такої підстави притягнення до дисциплінарної  відповідальності, як «публічне висловлювання, якеє порушенням презумпціїневинуватості», на нашу думку, є недосконалою: по-перше, особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду [1]; по-друге, прокурор, визнавши зібрані під час досудового розслідування докази достатніми, вправіскласти обвинувальний акт, який має містити зокрема формулюванняобвинувачення [3]. Унаслідок цього маємо ситуацію, коли норма цього Закону порушує Основний Закон держави, що є неприпустимим.

 

Щодоорганізаційно-правовоїтафінансової незалежності,тодержава має вживати дієвих заходів,якігарантують прокурорамможливістьвиконання своїхпрофесійнихобов’язків за відповідних правовихіорганізаційних умов, а такожвідповіднихбюджетних коштів, щоперебуваютьв їхньому розпорядженні [12].Так,незалежністьпрокуроразабезпечується установленимзакономпорядком фінансування таорганізаційногозабезпеченнядіяльностіпрокуратури. Крім того міжнароднавимогащодо створення таефективногофункціонування органівпрокурорськогосамоврядування якдодатковихгарантій незалежностіпрокуратури[15] дотримана в Законі,якийінституціоналізуваввсеукраїнськуконференцію працівниківпрокуратуритаРадупрокурорів України. Крімтогозаконодавчо закріплено засадищодофінансування органівпрокуратуриУкраїни [2]. Таким чином, вважаємо,що,закріплюючи теоретичніаспектинезалежності органівпрокуратури,національне законодавствооднакне позбавлене недоліків. Так, усилупорушення ОсновногоЗаконудержави законодавча конструкція п. 9ч.1 ст.43Законупотребуєвдосконалення. З метою створенняновоїмоделі прокуратури України, якавідповідає європейськимстандартам,необхідно: 1) позбавитиорганипрокуратури України  функцій загальногонагляду, попереднього слідства, координації діяльності правоохоронних органів та наділити їх виключно кримінальними функціями; 2) упровадити реальні механізми функціонування військових прокуратур іСпеціалізованої антикорупційної прокуратури; 3) ч. 1 ст. 27 Закону викласти в такій редакції: «Прокурором місцевої прокуратури може бути призначений громадянин України, який має вищу юридичну освіту, стаж роботи в галузі права не менше одного року та володіє державною мовою. Особи,  які не мають досвіду практичної роботи за спеціальністю, проходять в органах прокуратури стажування строком до одного року»; 4)  законодавчо регламентувати систематичну атестацію прокурора; 5)  збільшити строк перебування Генпрокурора на  посаді  без  права  переобрання на наступний термін; 6) законодавчо закріпити підстави висловлення Верховною Радою України недовіри Генпрокурору; 7) упровадити професійно-неполітичну експертизу у процес обрання Генпрокурора, яка має проводитися спеціально створеною   рекомендаційною  комісією;

 

8)  удосконалити законодавчу конструкцію п. 9 ч. 1 ст. 43  Закону.

 

Список використаних джерел:

 

1.         Конституція України від 28 червня 1996 р. № 254к/96ВР // Відомості ВерховноїРадиУкраїни.–1996.–№30.– Ст. 141.

 

2.          Про прокуратуру: Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII // Відомості ВерховноїРадиУкраїни.–2015.–№2-3.– Ст. 12.

 

3.          Кримінальний процесуальний кодекс України від 13.04.2012 № 4651-VI  //Відомості Верховної Ради України. – 2013. – № 9-10, № 11-12, № 13. – Ст. 88.

 

4.       Про Державне бюро розслідувань: проект   Закону   України   від01.07.2015

 

2114 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=54012 .

 

5.     Овчаренко О. М. Удосконалення взаємодіїправоохороннихорганівусферіпротидії злочинності в контексті наближення до європейських стандартів / О. М. Овчаренко, Т. Є. Дунаєва // Питання боротьби зі злочинністю. – Х.: Право, 2011. – Вип. 21. – С.144-154.

 

6.       Список рекомендацій Ради Європи щодо судової реформи і реформи прокуратури  в  Україні  «Актуальні   вимоги і рекомендації щодо судової реформи   і реформи прокуратури в Україні від органів Ради Європи»: Рекомендації Ради Європи від 12.02.2014 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://pravo.org. ua/2010-03-07-18-06-07/lawreforms/1583kodeks-rekomendatsii-rady-yevropyshchodo-sudovoi-reformy-i-reformyprokuratury-v-ukraini.html.

 

7.      Роль прокуратуры в защите правчеловекаипубличныхинтересоввнеуголовно-правовой сферы: итоговый документ Конференции генеральных прокуроров стран Европы проводимой Советом ЕвропысовместносГенеральнойпрокуратурой РФ от 02-03.07.2008 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.coe.int.

 

8.          Кримінальна конвенція про кримінальну відповідальність за корупцію: Конвенція  Ради  Європи  від   27.01.1999 № ETS 173 // Відомості Верховної Ради України. – 2007. – № 47-48. Довідка Головного управління нагляду за додержанням законів у воєнній сфері від 08.04.2014 щодо існування військовихпрокуратурвіншихкраїнахсвіту та окремих аспектів відновлення їхфункціонування вУкраїні.

 

9.             Сєрєбряк с. В. Вимоги до працівника прокуратури України як до професіонала вищого рівня / С. В. Сєрєбряк // Форум права. – 2010. – № 4. – С.825-828.

 

10.          Про порядок стажування в органах прокуратури України : положення від 30.12.2009 № 80 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/l_ doc2.nsf/link1/GP09012.html.

 

11.                Рекомендація REC (2000) 19 Комітету Міністрів державам-членам про роль служби публічного обвинувачен ня в системі кримінальної юстиції від 06.10.2000 [Електронний ресурс]. Режим доступу: https://wcd.coe.int/ViewDoc. jsp?id=1568277&Site=DC.

 

12.           Попович Є. М. До питання діяльності органів прокуратури України / Є. М. Попович // Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского, серия «Юридические науки». 2010. – № 1, Том 23 (62). – С.195-201.

 

13.      ПодкопаєвС.В.Незалежністьпрокурорів у світлі міжнародних документів / С. В. Подкопаєв // Європейські перспективи. – 2013. – № 5. – С.8995.

 

14.         Про Стратегію реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020  роки:  указ  Президента  України  від20.05.2015

 

№276/2015[Електроннийресурс].Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/276/2015.

 

 

Прочитано 988 разів
Ви тут: Home Архів номерів #3(13)/2015 НЕОПАРАДИГМА ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ: СТАН ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ - КОВАЛЕНКО Ж. А.