Адміністративне правo і процес
ISSN: 2227-796X (Print), ISSN: 2617-8354 (Online)

Науково-практичний журнал‚ заснований Київським національним університетом імені Тараса Шевченка

РОЗВИТОК ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ СПЕЦІАЛЬНИХ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ У СФЕРІ ЗАПОБІГАННЯ БАНКРУТСТВУ (НЕСПРОМОЖНОСТІ) ТА ПИТАННЯ ОПТИМІЗАЦІЇ ЇХ ФУНКЦІОНУВАННЯ - Радзивілюк В.В.

У статті досліджено розвиток правового оформлення положеннями національного законодавства повноважень спеціальних державних органів у сфері запобігання банкрутству (неспроможності). Нагальна потреба звернення до питань, пов’язаних із генезою цього сегменту законодавства про банкрутство (неспроможність), зумовлюється відсутністю комплексних досліджень у зазначеній царині. У статті містяться пропозиції щодо вдосконалення правового впливу на відносини запобігання банкрутству (неспроможності).

З метою реалізації державної політики у сфері запобігання банкрутству (неспроможності) уже за часи становлення економічної та політичної незалежності в Україні почався процес створення спеціальних державних органів. Актуальність цього дослідження підтверджується не тільки недосконалістю чинного законодавства, але й відсутністю комплексних наукових досліджень генези правового регулювання повноважень спеціальних державних органів у сфері запобігання банкрутству (неспроможності). Метою та завданням статті є аналіз генези нормативних положень, що визначали та визначають повноваження спеціальних державних органів у сфері запобігання банкрутству (неспроможності), і проблем, пов’язаних з цим процесом. Новизна дослідження полягає у виявленні як позитивних, так і негативних моментів, зумовлених динамічним реформуванням цього сегменту законодавства про банкрутство (неспроможність), і визначенні шляхів подолання його вад.

Лише починаючи з 1993 р. у незалежній Україні стала здійснюватися правова регламентація питань, пов’язаних з утворенням і діяльністю спеціальних державних органів, до основних повноважень яких належало зокрема впровадження заходів запобігання банкрутству (неспроможності) [1].

Правовому регулюванню відносин запобігання банкрутству (неспроможності) були присвячені норми Положення про Міжвідомчу комісію з питань санації державних підприємств, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 1994 року [2]. 

Дія цього нормативного акта поширювалася лише на державні підприємства, які були не здатні погасити свої боргові зобов’язання перед кредиторами. Для запобігання кризовому фінансовому становищу таких підприємств Міжвідомча комісія з питань санації державних підприємств мусила вирішити низку завдань, зокрема здійснити координацію діяльності органів державної виконавчої влади, спрямованої на оздоровлення фінансового стану державних підприємств з метою запобігання їх банкрутству; розглянути питання та прийняти рішення про санацію державних підприємств і подати їх на затвердження Кабінету Міністрів України; забезпечити ефективне використання державних фінансових ресурсів, які спрямовуються на фінансове оздоровлення державних підприємств (п. 3 [2]). 

Відповідно до зазначених завдань обов’язками Міжвідомчої комісії з питань санації державних підприємств визначено такі: проведення аналізу соціально-економічної ситуації в державному секторі економіки; розгляд і визначення переліку державних підприємств, виробництво яких забезпечує стабільність економіки, з метою надання їм фінансової допомоги за рахунок бюджету; розгляд пропозицій міністерств і відомств щодо обсягів і форм державної підтримки підприємств з метою поліпшення їх фінансового становища; розгляд і подання Кабінету Міністрів України пропозицій щодо надання державним підприємствам, які потребують фінансової підтримки, пільг при оподаткуванні, кредитуванні, сплаті митних зборів тощо (п. 4 [2]).

Наприкінці 1995 р. постанова Кабінету Міністрів України від 22 лютого 1994 р. № 101 утратила чинність у зв’язку із затвердженням Кабінетом Міністрів України 1 грудня 1995 р. Положення про Міжвідомчу комісію з питань санації, банкрутства та реструктуризації підприємств, яка була постійно діючим органом Кабінету Міністрів України [3]. 

Зазначеним нормативним актом було розширено повноваження Міжвідомчої комісії. Крім уже зазначених питань, Міжвідомча комісія розглядала пропозиції міністерств, відомств, Уряду Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, підприємств і організацій про санацію підприємств і приймала рішення з цих питань; розглядала проекти програм структурної перебудови підприємств і готувала пропозиції про джерела та обсяги фінансування зазначених програм, проводила організаційні заходи з розукрупнення великих підприємств і передання об’єктів соціальної сфери до комунальної власності; готувала пропозиції щодо обсягів асигнувань, які передбачаються в Державному бюджеті України для здійснення заходів, пов’язаних із санацією, реструктуризацією державних підприємств; забезпечувала контроль за ефективним використанням фінансових ресурсів, які спрямовувалися на санацію та реструктуризацію зазначених підприємств; брала участь у підготовці проектів законодавчих та інших нормативних актів з питань санації, реструктуризації банкрутства та ліквідації підприємств тощо (п. 2 [3]).

Хоча вищезгадані спеціальні державні структури було створено та наділено значним колом повноважень, проте їх існування жодним чином не вплинуло на покращення ситуації, пов’язаної з неплатоспроможністю суб’єктів господарювання, та, головне, – на застосування на практиці заходів запобігання банкрутству (неспроможності).

Свідчить про це й висновок Л. Мініна, який обіймав на той час посаду заступника міністра економіки. Зокрема він зазначав, що діяльність Міжвідомчої комісії з питань санації, банкрутства та реструктуризації підприємств щодо реалізації цілей запобігання банкрутству не було доведено до успішного завершення на жодному підприємстві [4, с. 177]. 

З метою подолання такого становища, удосконалення державного регулювання відносин банкрутства (неспроможності) та запровадження дієвих заходів «щодо запобігання банкрутству підприємств та організацій, оздоровлення фінансового стану неплатоспроможних підприємств та організацій» Указом Президента України від 17 червня 1996 р. було створено центральний орган виконавчої влади, підпорядкований Кабінету Міністрів України, – Агентство з питань запобігання банкрутству підприємств та організацій [5], а також прийнято низку нормативних актів, спрямованих на реалізацію положень зазначеного Указу, зокрема постанову Кабінету Міністрів України від 22 серпня 1996 р., якою було затвердженню Положення про Агентство з питань запобігання банкрутству підприємств та організацій [6], що з 1998 р. отримало назву Агентства з питань банкрутства [7]. 

До основних завдань, що були покладені на Агентство з питань банкрутства, можна віднести такі: реалізація заходів щодо запобігання банкрутству підприємств та організацій; проведення за участю міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади аналізу фінансово-господарського стану підприємств та організацій, майно яких перебуває в загальнодержавній власності, з метою визначення неплатоспроможних підприємств та організацій; проведення експертизи проектів програм оздоровлення фінансового стану та запобігання банкрутству підприємств та організацій, внесених до реєстру неплатоспроможних підприємств та організацій; здійснення заходів щодо реорганізації та санації неплатоспроможних підприємств та організацій, внесених до зазначеного реєстру, тощо. 

Для здійснення зазначених завдань Агентство з питань банкрутства було наділено досить значним колом повноважень, зокрема мусило забезпечувати розроблення та реалізацію державної політики, спрямованої на запобігання банкрутству суб’єктів підприємницької діяльності; узагальнювати практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляти пропозиції, спрямовані на вдосконалення законодавства, та в установленому порядку вносити їх на розгляд Кабінету Міністрів України. У межах своїх повноважень Агентство забезпечувало виконання актів законодавства України, здійснювало систематичний контроль за їх реалізацією, реалізувало заходи щодо запобігання банкрутству підприємств та організацій; проводило експертизи проектів програм оздоровлення фінансового становища та запобігання банкрутству підприємств та організацій, внесених до реєстру неплатоспроможних підприємств та організацій; забезпечувало здійснення контролю за цільовим використанням коштів, виділених на реорганізацію та санацію неплатоспроможних підприємств та організацій, внесених до реєстру; розробляло за участю міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування відповідні програми, спрямовані на запобігання банкрутству підприємств та організацій; готувало проекти актів законодавства з питань запобігання банкрутству підприємств та організацій; організовувало за участю заінтересованих міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади роботу, пов’язану із залученням вітчизняних і зарубіжних інвесторів для фінансування заходів, спрямованих на реорганізацію і санацію неплатоспроможних підприємств та організацій; розробляло разом із заінтересованими міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади пропозиції про створення нових робочих місць, щодо соціального захисту і перепідготовки працівників, які вивільняються внаслідок реорганізації або ліквідації підприємств та організацій, занесених до реєстру; організовувало конкурси, тендери, пов’язані з відбором інвесторів; затверджувало бізнес-плани щодо реструктуризації та санації підприємств та організацій, внесених до реєстру, здійснювало контроль за їх реалізацією тощо.

Згодом повноваження Агентства з питань банкрутства були розширені, зокрема воно мусило формувати та вести єдину базу підприємств-банкрутів у зв’язку з прийняттям 1998 року Указу Президента України «Про покладення на Агентство з питань запобігання банкрутству підприємств та організацій додаткових повноважень» [8].

Створення та функціонування Агентства з питань банкрутства мало більш позитивні наслідки щодо реалізації завдань із запобігання банкрутству, ніж ті, що супроводжували діяльність його попередників – міжвідомчих комісій.

За висновком Р. Афанасьєва, який досліджував діяльність цього органу в часи дії другої редакції Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом», «незважаючи на ряд позитивних моментів, діяльність Агентства з питань банкрутства не змогла значно вплинути ні на процес запобігання банкрутству в Україні, ні на ефективність самої процедури банкрутства» [9, с. 76].

Так, діяльність Агентства щодо запобігання банкрутству головним чином поширювалася на підприємства державної форми власності або на ті підприємства, що мали визначену в законодавчому порядку частку державного майна у статутному фонді та були внесені до реєстру неплатоспроможних підприємств та організацій [10], та не поширювалася на суб’єктів підприємницької діяльності інших форм власності.

Значна динаміка змін, як характерна риса, притаманна законодавству про банкрутство (неспроможність), загалом іманентна й законодавству, що регламентувало та регламентує сьогодні правове становище державного органу з питань банкрутства, зокрема його повноваження у сфері реалізації державної політики щодо запобігання банкрутству (неспроможності).

З прийняттям другої редакції Закону України «Про банкрутство»[11], а згодом і Господарського кодексу України [12] правове становище державного органу з питань банкрутства було вперше закріплено на законодавчому рівні. 

Указом Президента України від 23 жовтня 2000 р. [13] повноваження державного органу з питань банкрутства було покладено на Міністерство економіки України, яке здійснювало в той період державну політику щодо запобігання банкрутству. Зазначене міністерство на базі ліквідованого центрального органу виконавчої влади – Агентства з питань банкрутства – утворило державну госпрозрахункову установу «Агентство з питань банкрутства», яка підпорядковувалася Міністерству економіки України та проіснувала п’ять років [14]. 

2001 року було утворено як постійно діючий орган при Кабінеті Міністрів України Комісію з питань неплатоспроможності, до основних завдань якої належало забезпечення координації дій міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, пов’язаних із запобіганням банкрутству та виробленням єдиних підходів до проведення державної політики щодо визначення оптимальних шляхів відновлення платоспроможності містоутворювальних підприємств, підприємств, які мають стратегічне значення, особливо небезпечних підприємств і суб’єктів природної монополії, що перебувають у державній власності або у статутному фонді яких частка державної власності перевищує 25%. Реалізація зазначеного завдання Комісією відбувалася шляхом розгляду пропозицій міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо доцільності проведення досудової та судової санації підприємств; визначення оптимальних шляхів їх реструктуризації та погашення заборгованості; доцільності надання державної підтримки неплатоспроможним підприємствам тощо [15].

Згодом, 2006 року, було створено Державний департамент з питань банкрутства у складі Міністерства економіки України як урядовий орган державного управління [16], на який було покладено завдання здійснення державної політики щодо запобігання банкрутству (неспроможності) [17], а наприкінці 2008 р. – державне підприємство «Державний центр з питань відновлення платоспроможності та банкрутства», що належало до сфери управління Міністерства економіки України [18]. 

На сьогодні Указом Президента України від 6 квітня 2011 р. повноваження державного органу з питань банкрутства покладено на Міністерство юстиції України, що визнано державним органом з питань банкрутства, до системи якого входить Департамент нотаріату, банкрутства та функціонування центрального засвідчувального органу [19].

На жаль, привертає до себе увагу та обставина, що як у вищеназваному нормативному акті, так і у статті 3 Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» [20] відсутні численні приписи, які існували раніше та визначали завдання і повноваження державного органу з питань банкрутства у сфері реалізації державної політики, спрямованої на запобігання банкрутству (неспроможності) суб’єктів підприємницької діяльності.

Вважаємо, що зазначені зміни є вельми негативними з огляду на таке: наявність відповідних положень у національному законодавстві має сприяти стабілізації вітчизняної економіки шляхом створення передумов для застосування судових процедур та процедур і заходів, які проводяться до порушення провадження у справі про банкрутство (неспроможність); значна різноманітність таких заходів і процедур та існування невирішених проблем їх унормування; необхідність їх систематизації та подальшого вдосконалення їх правової регламентації; поточне становище не відповідає усталеним, історично складеним традиціям унормування цього спектру відносин запобігання банкрутству (неспроможності).

Крім того ефективне застосування на практиці різноманітних процедур і заходів запобігання банкрутству (неспроможності), особливо тих, що проводяться до порушення провадження у справі про банкрутство (неспроможність), з необхідністю передбачає активну участь відповідних уповноважених державних органів у процесах запровадження, реалізації та контролю, що мають відбуватися при зверненні до зазначених процедур і заходів, а не залишатися осторонь цих процесів. Причому участь відповідних уповноважених державних органів у таких процесах мусить мати комплексний характер і розповсюджувати свій вплив на всіх суб’єктів підприємницької діяльності незалежно від форми їх власності.

Важливість такого підходу безперечно усвідомлюється в економічно розвинутих зарубіжних країнах, де, як зазначає А. Володін, держава надає комплексну допомогу у вирішенні питань, пов’язаних із попередженням неплатоспроможності, банкрутства (неспроможності), уже з часу створення та початку діяльності господарського суб’єкта шляхом надання послуг консалтингу, маркетингу, створюючи сприятливий клімат оподаткування тощо, а при правовому регулюванні відносин банкрутства (неспроможності) чітко розділяються процедури банкрутства (неспроможності) та запобіжні процедури і заходи [21, с. 57]. 

Підтримка з боку держави, яка існує в зарубіжних країнах, є ефективною, оскільки базується на такій нормативній основі, яка дозволяє оперативно регулювати процеси попередження виникнення негативних економічних явищ за допомогою законодавчо оформлених тісних зв’язків між підприємницькими структурами, відповідними державними органами та системою спеціально створених та уповноважених державою органів.

Показовим прикладом правового регулювання запобігання банкрутству (неспроможності) є чинні у французькому законодавстві положення, що визначають правове становище таких специфічних організацій, як акредитовані профілактичні асоціації, створення та функціонування яких спрямовано на реалізацію основного завдання – надавати їх учасникам на конфіденційній основі аналіз отриманих від них первинних економічних, бухгалтерських і фінансових даних, які учасники такої асоціації зобов’язуються постійно їй передавати.

Створення та правове становище профілактичних асоціацій передбачено положеннями Книги VI «Про утруднення підприємств» Комерційного кодексу Франції [22, с. 446–453]. Профілактичні асоціації – це спеціальні місцеві об’єднання, що мають статус юридичної особи приватного права, можуть бути утворені в будь-якій організаційно-правовий формі та мають бути акредитовані постановою представника держави в певному регіоні. Профілактичні асоціації приймають учасників, якими можуть бути будь-які особи, зареєстровані в Реєстрі комерсантів і товариств або в Реєстрі ремісничих підприємств. 

Діючи в інтересах своїх учасників, зазначені асоціації мають право укладати угоди, зокрема з кредитними установами та страховими компаніями. Якщо асоціація виявить у будь-якого зі своїх учасників ознаки фінансово-економічних ускладнень, про це повідомляється його керівнику, якому в разі потреби надається допомога експерта. За вимогою представника держави компетентні адміністративні служби мають надавати допомогу акредитованим профілактичним асоціаціям. У порядку, передбаченому угодою, до оцінювання фінансового стану учасників асоціації можуть залучатися служби державного банку Франції. Зазначені асоціації наділено правом отримувати допомогу з боку місцевих органів влади (ст. L. 611-1 [22]). У разі якщо з будь-якого акта, документа, зокрема складеного асоціацією, випливає, що учасник зазначеної асоціації зазнає труднощів, які можуть поставити під загрозу стабільність його роботи, то голова комерційного суду має повноваження на проведення наради з керівником такого учасника асоціації з метою визначення відповідних заходів для корегування становища, що склалося.

Отже, наріжним каменем французької системи погоджених заходів запобігання банкрутству (неспроможності), яка, на нашу думку, потребує вивчення та запозичення (з урахуванням національних реалій), є створення необхідних умов, які мають бути законодавчо оформлені, для своєчасної та систематичної діагностики та контролю фінансово-економічного становища суб’єктів, що здійснюють підприємницьку діяльність на мікроекономічному рівні, із залученням до цього процесу власне суб’єктів підприємницької діяльності, відповідних державних органів, спеціально уповноважених державою органів та системи спеціально створених організацій. 

Список використаних джерел:

1. Про координацію роботи щодо санації державних підприємств: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 грудня 1993 р. № 1202-р [Електронний ресурс] // База нормативних актів «ЛІГА», файл KR93 1202. LHT. 

2. Про затвердження положення про Міжвідомчу комісію з питань санації державних підприємств : Постанова Кабінету Міністрів України від 22 лютого 1994 р. № 101 // Зібрання постанов Уряду України. – 1994. – № 6. – Ст. 150. 

3. Про затвердження положення про Міжвідомчу комісію з питань санації, банкрутства та реструктуризації підприємств : Постанова Кабінету Міністрів України від грудня 1995 р., № 966 // Зібрання постанов Уряду України. – 1996. – № 4. – Ст. 115. 

4. Мінін Л. Санація і банкрутство: дві сторони однієї медалі / Л. Мінін // Урядовий кур’єр. – 1996. – № 176–177.

5. Про утворення Агентства з питань запобігання банкрутству підприємств та організацій : Указ Президента України від 17 червня 1996 р. № 435/96 // Урядовий кур’єр. – 1996. – № 117–118.

6. Про Агентство з питань запобігання банкрутству підприємств та організацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 22 серпня 1996 р. № 990 // Зібрання постанов Уряду України. – 1996. – № 17. – Ст. 459.

7. Про внесення змін і доповнень до деяких постанов Кабінету Міністрів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 6 липня 1998 р. № 1013 // Офіційний вісник України. – 1998. –№ 27. – Ст. 999.

8. Про покладення на Агентство з питань запобігання банкрутству підприємств та організацій додаткових повноважень : Указ Президента України від 13 травня 1998 р. № 465/98 // Урядовий кур’єр. – 1998. – № 93.

9. Афанасьєв Р. Г. Проблеми правового регулювання банкрутства за законодавством України: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.04 / Афанасьєв Ростислав Георгійович. – К., 2001. – 184 с.

10. Про затвердження Положення про реєстр неплатоспроможних підприємств та організацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 25 листопада 1996 р. № 1403 // Збірник постанов уряду України. – 1996. – № 20. – Ст. 559.

11. Про внесення змін до Закону України «Про банкрутство» :Закон України від 30 червня 1999 р. № 784–XIV [Текст] // ВВР. – 1999. – № 42–43. – Ст. 378. 

12. Господарський кодекс України: Закон України від 16 січня 2003 р. № 436-IV // Офіційний Вісник України. – 2003. – № 11. – Ст. 462.

13. Про Міністерство економіки України: Указ Президента України від 23 жовтня 2000 р., № 1159/2000 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 43. – Ст. 1826.

14. Про затвердження Положення про державну госпрозрахункову установу «Агентство з питань банкрутства»: Наказ Міністерства економіки України від 6 червня 2000 р. № 114 // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – 2002. – № 4.

15. Про утворення Комісії з питань неплатоспроможності: Постанова Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2001 р. № 1181 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 38. – Ст. 1728.

16. Про утворення Державного департаменту з питань банкрутства: Постанова Кабінету Міністрів України від 27 березня 2006 р. № 370 // Офіційний вісник України. – 2006. – № 13. – Ст. 876. 

17. Про затвердження Положення про Державний департамент з питань банкрутства: Постанова Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2006 р. № 533 // Офіційний вісник України. – 2006. – № 16. – Ст. 1190.

18. Про створення державного підприємства «Державний центр з питань відновлення платоспроможності та банкрутства»: Наказ Міністерства економіки України від 25 грудня 2008 р. № 912 // Санація та банкрутство. – 2009. – № 2.

19. Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України: Указ Президента України від 6 квітня 2011 р. № 395/2011 // Офіційний вісник України. – 2011. – № 28. – Ст. 1162.

20. Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом: Закон України від 14 травня 1992 р. № 2343-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 31. – Ст. 440.

21. Володін А. В. Законодавство про попередження банкрутств в окремих країнах заходу / А. В. Володін // Основні напрямки реформування законодавства України в умовах розбудови демократичної держави : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (Х., 24–25. 12.2010 р.). – Х.: ГО «Асоціація аспірантів-юристів», 2010. – С. 57–59. 

22. Коммерческий кодекс Франции / пер с фр. В. Н. Захватаева. – М.: Волтерс Клувер, 2008. – 1272 с. 

23. Терещенко О. О. Управління фінансовою санацією підприємств : [навч. посіб. для студ. вищ. навч. закл.] – 2-е вид. / О. О. Терещенко. – К.: КНЕУ, 2009. – 552 с.

24. Коваль Л. П. Діагностика та запобігання банкрутству сільськогосподарських підприємств : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. економ. наук: спец. 08.00.04 «Економіка та управління підприємствами (за видами економічної діяльності» / Л. П. Коваль. – Л., 2008. – 20 с. 

25. Черникова Ю. В. Финансовое оздоровление предприятий: [научн.-практ. пособ. для студ. высш. учеб. завед.] / Ю. В. Черникова, Б. Г. Юн, В. В. Григорьев. – М., Дело, 2005. – 616 с.

Прочитано 1575 разів
Ви тут: Home Архів номерів #4(10)/2014 РОЗВИТОК ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ СПЕЦІАЛЬНИХ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ У СФЕРІ ЗАПОБІГАННЯ БАНКРУТСТВУ (НЕСПРОМОЖНОСТІ) ТА ПИТАННЯ ОПТИМІЗАЦІЇ ЇХ ФУНКЦІОНУВАННЯ - Радзивілюк В.В.