Адміністративне правo і процес
ISSN: 2227-796X (Print), ISSN: 2617-8354 (Online)

Науково-практичний журнал‚ заснований Київським національним університетом імені Тараса Шевченка

АДМІНІСТРАТИВНО-ПУБЛІЧНА ДІЯЛЬНІСТЬ ЯК ОДИН ІЗ ВИДІВ ВЛАДНО-ПУБЛІЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ТА ЯК КАТЕГОРІЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА - Апаров А.М.

У статті автор розглядає підходи радянської адміністративно-правової науки до розуміння державного управління та управлінської діяльності, аналізує сучасні доктрини адміністративного права з приводу цих понять, визначає поняття владно-публічної діяльності в державі, класифікує її на види, характеризує риси адміністративно-публічної діяльності.

Нині в Україні проводиться адміністративна реформа, головною метою якої є глобальне вдосконалення механізму здійснення виконавчої влади, спрямоване на підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади, якості і доступності державних послуг, обмеження втручання держави в економічну діяльність суб’єктів підприємництва. 

Дослідження адміністративного та адміністративно-процесуального права здійснювалися, виходячи з нової ідеології українського адміністративного права відповідно до його суспільної цінності, методу, предмета і структури. Це зокрема здійснено у працях В. Авер’янова, О. Андрійко, В. Бевзенка, Ю. Битяка, І. Голосніченка, В. Горшеньова, І. Гриценка, Є. Додіна, Р. Калюжного, А. Клюшніченка, Л. Коваля, В. Колпакова, А. Комзюка, В. Копейчикова, Є. Кубка, Є. Курінного, В. Марчука, О. Негодченка, Н. Нижник, В. Опришка, О. Остапенка, В. Перепелюка, В. Пєткова, О. Рябченко, А. Селіванова, В. Сіренка, М. Стахурського, В. Тація, М. Тищенка, В. Цвєткова, В. Шаповала, В. Шкарупи, Ю. Шемшученка та інших. Проте недостатньо дослідженими залишилися питання адміністративно-публічної діяльності.

Сам термін адміністративна діяльність не є новим у науці адміністративного права. Він використовувався в адміністративно-правовій науці ще за радянських часів. Так, С. Студенікін ще 1949 року зазначав: «державне управління, або виконавчо-розпорядча діяльність Радянської держави, є творча, організуюча діяльність з практичного здійснення функцій держави всіма державними органами під керівництвом ВКП(б) на основі й у виконання законів і в межах наданих їм прав» [6, c. 35]. Ц. Ямпольська 1954 року вперше дала розгорнуте визначення радянського державного управління, сформулювавши його таким чином: «Радянське державне управління, або виконавча і розпорядча діяльність держави, – це така форма підзаконної, організуючої діяльності Радянської соціалістичної держави, що здійснюється під керівництвом Комуністичної партії та спрямована на побудову комунізму в СРСР і полягає в безпосередньому керівництві приведенням законів у життя, перевірці виконання законів й інших державних актів, плануванні, контролі та знаходить юридичне вираження в актах державного управління (нормативних актах управління і індивідуальних актах)» [7, c. 23].

Ю. Козлов визначав державне управління як підзаконну, юридично владну організуючу (виконавчу і розпорядчу) діяльність органів державного управління, що полягає в практичному виконанні законів у процесі безпосереднього управління господарським і культурним будівництвом з метою здійснення функцій держави [4, c. 54]. 

Узагальнюючи підходи до розуміння державного управління, що існували в радянській адміністративно-правовій науці, Г. Атаманчук вказує на такі основні характерні риси цього поняття: державне управління – це діяльність державних органів виконавчо-розпорядчого характеру; державне управління – це діяльність підзаконна і державно-владна; за своїм змістом державне управління – це діяльність організуюча, спрямована на практичне виконання законів; державне управління – це діяльність спеціально виділених органів держави – органів державного управління [3, c. 22].

Використовується поняття «адміністративна діяльність» і в сучасній літературі з адміністративного права, проте при цьому воно, як правило, ототожнюється з поняттям «державне управління» або з поняттям «виконавча влада». Так, В. Авер’янов, говорячи про діяльність органів державної влади, мав на увазі власне управлінську діяльність, тобто державне управління (далі – управління) як особливий вид діяльності держави [1, c. 34].

В. Колпаков вважає, що державно-управлінська діяльність міністерства або обласної державної адміністрації є способом реалізації виконавчої влади. Державно-управлінська діяльність – це функціонування суб’єктів виконавчої влади та інших ланок державного управління щодо реалізації їх завдань і функцій. Поняття «державне управління» фактично є синонімом поняття «державно-управлінська діяльність» у його широкому розумінні та формою практичної реалізації виконавчої та іншої адміністративної влади в її буквальному розумінні [5, c. 132].

Ю. Битяк вважає, що державне управління – це самостійний вид державної діяльності (організуючого, виконавчо-розпорядчого, підзаконного характеру) особливої групи державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій і завдань держави в процесі повсякденного й безпосереднього керівництва економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом [2, c. 98].

Крім того вчений вважає, що в найзагальнішому плані соціальне управління, управління суспільством у цілому можна розуміти як механізм організації суспільних зв’язків, що здійснюються всіма державними органами незалежно від конкретного призначення, органами місцевого самоврядування, а також об’єднаннями громадян. Виходячи з цього соціальне управління виявляється через спільну діяльність людей, організовує їх для такої діяльності у відповідні колективи й організаційно оформлює; своїм головним призначенням має упорядкування та врегулювання спільної діяльності шляхом забезпечення погоджених індивідуальних дій учасників такої діяльності через вплив на їх поведінку (волю); постає в ролі регулятора управлінських взаємовідносин, що виникають між суб’єктом і об’єктом у процесі практичної реалізації функцій соціального управління; є владним, оскільки базується на підпорядкуванні волі учасників управлінських відносин (суб’єкт формує та реалізує волю, а об’єкт їй підкоряється); має особливий механізм реалізації через організаційно оформлені групи людей, якими постають органи виконавчої влади (державного управління), органи місцевого самоврядування та об’єднання громадян або уповноважені особи цих організацій [2, c. 99].

На наш погляд, нині вся владно-публічна діяльність у державі з упорядкування суспільних відносин, їх охорони і захисту залежно від цілей і форм її здійснення, виду органів влади, що здійснюють цю діяльність, методів (способів) впливу на ці відносини може бути класифікована на такі види: законодавча; нормотворча; судова; досудова кримінально-процесуальна; оперативно-розшукова; кримінально-виконавча; адміністративна.

Визначимо зміст кожного з цих видів владно-публічної діяльності.

Законодавча (законотворча) діяльність – це врегульована нормами конституційного права діяльність органів законодавчої влади з підготовки і прийняття законів з дотриманням особливої законодавчої процедури з метою нормативного врегулювання найбільш важливих однорідних груп суспільних відносин, що виникають на державному рівні.

Нормотворча діяльність – це врегульована нормами конституційного права діяльність представницьких органів місцевого самоврядування з підготовки і прийняття підзаконних нормативно-правових актів з метою нормативного врегулювання на основі відповідних підзаконних законів певних однорідних груп суспільних відносин, що виникають на державному рівні та рівні адміністративно-територіальної одиниці.

Судова діяльність (правосуддя)– це врегульована нормами процесуальних галузей права (конституційного – у частині здійснення конституційного судочинства, цивільного процесуального, господарського процесуального, кримінально-процесуального, адміністративно-процесуального – у частині розгляду судами загальної юрисдикції, адміністративними та господарськими судами справ) діяльність спеціальних органів державної влади – судів – з вирішення на основі відповідних законів і підзаконних нормативно-правових актів спорів із дотриманням особливої правової процедури, що виникають між учасниками правовідносин, а також із притягнення правопорушників до юридичної відповідальності.

Досудова кримінально-процесуальна діяльність– це врегульована нормами кримінально-процесуального права діяльність уповноважених органів державної влади і посадових осіб виконавчої влади, а також органів і посадових осіб прокуратури з розкриття і розслідування злочинів.

Оперативно-розшукова діяльність– це вид діяльності, що здійснюється гласно і негласно оперативними підрозділами органів державної влади, уповноважених на те законами України, у межах їх повноважень за допомогою проведення оперативно-розшукових заходів з метою захисту життя, здоров’я, прав і свобод людини і громадянина, власності, забезпечення безпеки суспільства та держави від злочинних посягань. Істотними особливостями оперативно-розшукової діяльності, що відрізняють її від інших видів владно-публічної діяльності, є таємний, розвідувально-розшуковий характер цієї діяльності, використання в процесі її здійснення негласних методів роботи.

Кримінально-виконавча діяльність– це врегульована нормами кримінально-виконавчого права діяльність уповноважених органів державної влади і державних установ із забезпечення виконання кримінальних покарань, призначених вироками судів, що набрали законної сили.

Адміністративна діяльність– це врегульована нормами адміністративного права діяльність органів державної влади, зокрема органів управління, органів законодавчої та судової влади, державних посадових осіб, виконавчих органів і посадових осіб органів місцевого самоврядування, державних і комунальних установ зі здійснення на основі відповідних законів і підзаконних нормативно-правових актів України в спеціальних адміністративно-правових формах і з використанням спеціальних адміністративно-правових методів владно-публічного регулювання, охорони і захисту суспільних відносин.

Слід зазначити, що в літературі з адміністративного права вже досить давно проведено відмежування адміністративної діяльності від оперативно-розшукової та кримінально-процесуальної. Адміністративна діяльність як один із видів владно-публічної діяльності, що здійснюється суб’єктами публічної влади, іменуватиметься адміністративно-публічною.

Зупинимося детальніше на характеристиці адміністративно-публічної діяльності, оскільки саме вона є предметом нашого наукового дослідження. Розглянемо передусім ознаки (основні риси) цього виду владно-публічної діяльності.

На наш погляд, адміністративно-публічна діяльність характеризується такими основними рисами.

  1. Адміністративно-публічна діяльність – це діяльність, що здійснюється від імені держави або відповідної територіальної громади. Оскільки вона розглядається як один із видів владно-публічної діяльності, то може здійснюватися тільки від імені держави в цілому, тобто України або територіальної громади, відповідними уповноваженими на те державними органами, органами місцевого самоврядування, іншими державними і комунальними організаціями, публічними посадовими особами, а також іншими уповноваженими в установленому порядку організаціями і фізичними особами.

Управлінська діяльність, що здійснюється не від імені держави і не на підставі уповноважених державою спеціальних суб’єктів, не є адміністративно-публічною. Зокрема не можна віднести до такої діяльності управлінську діяльність, що здійснюється керівниками громадських і релігійних організацій усередині цих організацій, керівниками підприємств, зокрема державних і комунальних, усередині цих підприємств. Така управлінська діяльність на відміну від адміністративно-публічної здійснюється в інтересах конкретного кола осіб (колективу), обмежена рамками окремо взятої організації, спрямована на вирішення приватних корпоративних, а не загальних публічних завдань. Таку діяльність можна схарактеризувати як приватно-управлінську.

  1. Адміністративно-публічна діяльність – це підзаконна діяльність, вона здійснюється на основі і у виконання законів України, що приймаються відповідним єдиним органом законодавчої влади. У ході цієї діяльності компетентні органи державної влади й органи місцевого самоврядування мають право видавати (приймати) у межах наданої їм компетенції нормативно-правові акти, але тільки на основі і з метою забезпечення реалізації відповідних законів.
  2. Адміністративно-публічна діяльність здійснюється органами виконавчої влади, іншими органами влади, що виконують публічно-владні функції, зокрема органами державного контролю і нагляду, виконавчими органами і посадовими особами місцевого самоврядування, державними і комунальними установами, їх органами управління, а також у деяких випадках – іншими спеціально уповноваженими організаціями. Усі ці органи, установи, організації, посадові особи, що здійснюють адміністративну діяльність, узагальнено й умовно з метою уніфікації понятійного апарату можуть бути названі адміністративними органами.

В адміністративно-правовій науці існує такий погляд, згідно з яким суб’єктами адміністративної діяльності (державного управління), що регулюється нормами адміністративного права, є окрім власне адміністративних органів також і суди. Зокрема функції управління здійснюються суддями під час розгляду справ, що виникають з адміністративних правовідносин. Судові органи є суб’єктами державного управління, оскільки застосовують, наприклад, заходи адміністративного примусу, зокрема під час розгляду справ про адміністративні правопорушення.

По-перше, судді вирішують у рамках відповідного виду судочинства в судових засіданнях конкретні віднесені до їх компетенції питання, що виникають у ході судового процесу.

По-друге, судді не здійснюють внутрішнього управління в судах. Проте таке управління здійснюється головами судів, їх заступниками.

По-третє, судді стають суб’єктами державного управління і під час вирішення ними справ, наприклад, про адміністративні правопорушення, а також інших справ, що виникають з адміністративних правовідносин (наприклад, оскарження рішень суб’єктів владних повноважень до адміністративних судів). Під час вирішення таких категорій справ суди і судді здійснюють правосуддя, управлінську (адміністративно-публічну) діяльність. Суди є органами державної влади, створеними для здійснення особливого виду державної діяльності – правосуддя. Які б категорії юридичних справ не вирішувались би судами (суддями), діяльність з вирішення будь-якої з цих категорій справ є не чим іншим як правосуддям. Судова влада здійснюється за допомогою конституційного, цивільного, адміністративного і кримінального судочинства. 

Адміністративне судочинство є однією з форм здійснення правосуддя і в зв’язку з цим є державним управлінням, адміністративно-публічною діяльністю. Той факт, що процедура діяльності суддів судів загальної юрисдикції з вирішення справ про адміністративні правопорушення регулюється не Цивільним процесуальним кодексом, а Кодексом України про адміністративні правопорушення, який регулює й аналогічну діяльність адміністративних органів, на наш погляд, дає підстави кваліфікувати таку діяльність суддів не лише як правосуддя, а і як один із видів адміністративно-публічної діяльності.

4. Адміністративно-публічна діяльність – це владна діяльність, у ході якої реалізуються владно-публічні повноваження адміністративних органів. Під час цієї діяльності адміністративні органи в межах наданої їм компетенції мають право видавати (приймати) нормативні й індивідуальні правові акти, обов’язкові для виконання тими суб’єктами, відносно яких ця діяльність здійснюється. Крім того адміністративні органи мають право здійснювати щодо цих суб’єктів юридично владні дії.

  1. За своїм змістом адміністративно-публічна діяльність включає два основні види владної діяльності – адміністративно-регулятивну й адміністративно-охоронну, кожна з яких може бути поділена на підвиди. У зміст адміністративно-публічної діяльності не можна включати досудову кримінально-процесуальну і оперативно-розшукову діяльність.
  2. Адміністративно-публічна діяльність здійснюється за допомогою використання адміністративними органами спеціальних адміністративно-правових методів впливу на суспільні відносини, передбачених нормами адміністративного права.
  3. Адміністративно-публічна діяльність здійснюється в специфічних адміністративно-правових формах, що відрізняються від правових форм здійснення інших видів владно-публічної діяльності. Так, зовнішніми правовими формами здійснення адміністративно-публічної діяльності є видання (прийняття) адміністративно-правових актів, здійснення адміністративно-правових дій і укладення адміністративних договорів.
  4. Цілями здійснення адміністративно-публічної діяльності є: позитивне регулювання суспільних відносин, забезпечення в суспільстві і державі належного правопорядку і необхідного режиму безпеки.
  5. Адміністративно-публічна діяльність і суспільні відносини, що виникають у процесі її здійснення, регулюються нормами адміністративного права. У зв’язку з цим здійснювана адміністративними органами, а саме органами виконавчої влади й органами прокуратури, владна діяльність, що регулюється нормами не адміністративного, а інших галузей права, зокрема кримінально-процесуального, не може розглядатися як адміністративно-публічна.

З метою чіткішого визначення адміністративно-публічної діяльності як категорії адміністративного права розглянемо далі питання про співвідношення понять «адміністративно-публічна діяльність», «виконавча влада» і «державне управління».

На наш погляд, ці категорії адміністративного права співвідносяться таким чином: у зміст виконавчої влади, як правило, включається вся виконавчо-розпорядча діяльність спеціально уповноважених на те органів державної влади – органів виконавчої влади та їх посадових осіб, зокрема підзаконна нормотворча, індивідуально-розпорядча і правоохоронна діяльність держави. Суб’єктами, що здійснюють функції виконавчої влади, є тільки спеціально уповноважені державні органи, що називаються органами виконавчої влади.

Адміністративно-публічна діяльність, виходячи з наданого нами вище визначення, відрізняється від виконавчої влади за двома основними критеріями – за сферою поширення і за суб’єктами здійснення.

За сферою поширення виконавча влада, виходячи з установлених чинним законодавством України меж, здійснюється у сфері державно-публічних відносин. Іншими словами, у зміст виконавчої влади не включається самоврядне управління. Адміністративно-публічна діяльність, на нашу думку, включає як державне, так і самоврядне управління. Крім того під виконавчою владою розуміється лише зовнішня виконавчо-розпорядча діяльність органів і посадових осіб виконавчої влади, тобто діяльність, спрямована на не підлеглих цим органам і посадовим особам організаційно фізичних і юридичних осіб. У той же час адміністративно-публічна діяльність є владно-розпорядливою, що здійснюється відповідними суб’єктами (адміністративними органами) як усередині цих суб’єктів, так і поза ними. Наприклад, адміністративно-публічною діяльністю є внутрішньоуправлінська діяльність Президента України, Голови Верховної Ради України. Рівною мірою як адміністративно-публічна діяльність може розглядатися діяльність Президента України, голови місцевої державної адміністрації з реалізації їх владних повноважень щодо не підлеглих їм організаційно фізичних і юридичних осіб.

Що стосується суб’єктів здійснення адміністративно-публічної діяльності, то якщо виконавча влада відповідно до чинного законодавства України здійснюється тільки органами влади і посадовими особами, що входять у систему органів виконавчої влади зокрема, то адміністративно-публічна діяльність здійснюється не лише цим обмеженим колом суб’єктів, але й іншими органами влади, що не входять в систему виконавчої влади (Адміністрацією Президента України, Рахунковою палатою України, прокуратурою України тощо), органами і посадовими місцевого самоврядування.

Таким чином, поняття «адміністративно-публічна діяльність» ширше за поняття «виконавча влада» як за сферою поширення, так і за суб’єктним складом, що бере участь у здійсненні цих видів діяльності. Категорія «виконавча влада» входить до складу більш загальної категорії «адміністративно-публічна діяльність». Поняття «адміністративно-публічна діяльність» не слід ототожнювати і з поняттям «Державне управління».

Виходячи із запропонованого нами вище підходу до розуміння адміністративно-публічної діяльності, державне управління – це лише одна зі складових цього виду державної діяльності. Терміном державне управління, на нашу думку, може бути позначена тільки нормотворча і розпорядча діяльність адміністративних органів, спрямована на нормативне й індивідуальне правове регулювання, а не на охорону і захист суспільних відносин. Адміністративно-публічна діяльність включає не лише нормотворчу і розпорядчу діяльність адміністративних органів, але також і діяльність, пов’язану із забезпеченням адміністративно-правовими методами безпеки особи, суспільства і держави, правопорядку.

Таким чином, якщо здійснення державного управління пов’язане з реалізацією лише регулятивних функцій держави, то в ході здійснення адміністративно-публічної діяльності реалізується увесь спектр як регулятивних, так і охоронних функцій держави в комплексі.

Після розгляду питання про співвідношення понять «адміністративно-публічна діяльність», «виконавча влада» і «державне управління» виникає закономірне питання, якій із названих категорій віддати перевагу, на яку з них має орієнтуватися наука адміністративного права.

На наш погляд, з усіх вказаних трьох категорій адміністративно-правової науки головною, узагальнювальною є саме категорія «адміністративно-публічна діяльність». Це зумовлено тим, що цією категорією позначається увесь спектр організаційно-управлінської та правоохоронної підзаконної владно-публічної діяльності як внутрішньої, так і зовнішньої спрямованості. Ця категорія на відміну від категорій «виконавча влада» і «державне управління» є комплексною, стрижневою в адміністративно-правовому регулюванні суспільних відносин. Уведення її в науковий обіг адміністративно-правової науки дозволяє, на наш погляд, чітко відмежувати організаційно-управлінську і правоохоронну діяльність, що регулюється нормами адміністративного права, від інших видів владно-публічної діяльності, що не перебувають у сфері адміністративно-правового регулювання.

Предметом адміністративного права, на нашу думку, є саме ті суспільні відносини, які виникають у процесі здійснення адміністративно-публічної діяльності. Такий підхід узгоджується і з тим, що склався в адміністративно-правовій науці, розумінням предмета адміністративного права. Так, більшість учених включають у предмет адміністративно-правового регулювання всі види управлінських відносин, що виникають як у процесі діяльності органів виконавчої влади, так і в ході здійснення внутрішнього управління в усіх інших органах державної влади. Останнім часом у науці адміністративного права ставиться питання про уточнення предмета адміністративного права. Справа в тому, що об’єктом адміністративно-правового регулювання є не лише відносини, що виникають у процесі діяльності органів виконавчої влади, але і ті, що складаються в ході управлінської діяльності органів місцевого самоврядування.

Отже, уведення в обіг науки адміністративного права категорії «адміністративно-публічна діяльність», що якнайповніше відбиває суть, форми і методи адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, як основної категорії цієї науки є обґрунтованим і закономірним.

Категорії «виконавча влада» і «державне управління» можуть використовуватися в адміністративно-правій науці для більш детальної характеристики окремих сторін адміністративно-публічної діяльності. Так, категорію «державне управління» доцільно використати під час характеристики управління, що здійснюється в системі органів державного управління щодо підвідомчих їм державних установ та інших організацій, управління державним майном і фінансовими ресурсами. Категорія «виконавча влада» може використовуватися під час характеристики як внутрішньо, так і зовнішньо владної діяльності органів виконавчої влади, включених в установленому порядку в систему органів виконавчої влади. У той же час ці категорії не є головними, визначальними в науці адміністративного права. Вони є похідними від категорії «адміністративно-публічна діяльність».

Список використаних джерел:

  1. Адміністративне право України. Академ. курс : підруч.: [у 2-х тт.]: Т. 1. Заг. частина / ред. колегія: В. Б. Авер’янов (голова). – К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. – 584 с.
  2. Адміністративне право України : підручник / [Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.] / за ред. Ю. П. Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – 544 с.
  3. Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования / Г. В. Атаманчук . – М., 1975. – 245 с.
  4. Козлов Ю. М. Государственное управление и административное право / Ю. М. Козлов. – М., 1978. – 220 с.
  5. Колпаков В. К. Адміністративне право України : підручник / В. К. Колпаков. – К.: Юрінком Інтер, 1999. –736 с.
  6. Студеникин С. С. Советсткая административно-правовая норма и ее применение : монография / С. С . Студеникин. – М., 1949. – 230  с.
  7. Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления в современный период / Ц. А. Ямпольская. – М, 1954. – 190 с.
Прочитано 4855 разів
Ви тут: Home Архів номерів #4(10)/2014 АДМІНІСТРАТИВНО-ПУБЛІЧНА ДІЯЛЬНІСТЬ ЯК ОДИН ІЗ ВИДІВ ВЛАДНО-ПУБЛІЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ТА ЯК КАТЕГОРІЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА - Апаров А.М.