Адміністративне право і процес - ISSN - 2227-796X

науково-практичний журнал заснований Київським національним університетом імені Тараса Шевченка

ДО ПИТАННЯ ПРО ПРЕДМЕТ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА - Бойко І. В.

 У статті розглянуто деякі проблеми, пов'язані з предметом адміністративного права. Наведено аргументи на користь доцільності існування в науці категорії «предмет адміністративного права». Обґрунтовано думку стосовно того, що суспільні відносини, врегульовані адміністративним правом, можуть проявлятися як у вигляді правовідносин, так і в діяльності вповноважених осіб. Висловлено позицію щодо виділення з предмета адміністративного права тих суспільних відносин, що пов'язані зі здійсненням правосуддя.

 Систему українського права утворюють галузі, од­нією з яких є адміністративне право. Займаючи фун­даментальне положення у вітчизняній правовій сис­темі, ця галузь права регулює владно-управлінські відносини, що виникають у державі.

Проблематиці предмету адміністративного права присвячено чималу кількість публікацій, у яких нау­ковцями окреслено коло тих суспільних відносин, що регламентуються адміністративно-правовими норма­ми [1; 2; 3].

У цій статті поставимо декілька питань, пов’язаних із визначенням предмета адміністративного права, які, на наш погляд, залишилися поза увагою адміністратиістів або остаточно не вирішені науковцями.

По-перше, «новітні» підручники з адміністратив­ного права не пропонують читачам інформацію про предмет адміністративного права. Наприклад, у навчальному посібнику «Загальне адміністративне пра­во» його автори Р. Мельник і В. Бевзенко зазначають, що норми публічного права регулюють відносини, у яких однією стороною є орган державної влади, ор­ган місцевого самоврядування або суб’єкт делегова­них повноважень, що діє з приводу і з метою реалі­зації публічних функцій і завдань, спрямованих на задоволення публічного інтересу [4, с. 46]. Саме в цьому вони вбачають головну особливість публічного права, до якого відносять й адміні­стративне право. Далі науковці роблять висновок, що адміністративне право регулює:

— суспільні відносини, які ви­никають у зв’язку із забезпеченням суб’єктами публічної влади, насампе­ред, публічною адміністрацією, прав і свобод людини і громадянина;

— суспільні відносини, які мають місце у сфері публічного адміністру­вання об’єктів державної та кому­нальної власності;

— суспільні відносини, які мають місце у внутрішньоорганізаційній ді­яльності органів публічної влади;

— суспільні відносини у сфері вза­ємодії органів публічної влади з ін­ституціями громадянського суспіль­ства [4, с. 58]. Аналогічна інформація міститься в підручнику «Загальне ад­міністративне право», співавтора­ми якого є згадані вище науковці [5, с. 67].

В обох підручниках, по суті, мова йде саме про предмет адміністратив­ного права. Хоча автори не застосову­ють цю правову категорію. Виникає питання, чи доцільно відмовитися від застосування в науці такого поняття, як предмет адміністративного права?

Категорія «предмет права» тра­диційно займає центральне місце в українській правовій науці. Ще за ра­дянських часів професор В. Сорокін зазначав, що самостійною галуззю права «може розглядатися лише така система норм, яка одночасно від­повідає двом об’єктивним ознакам. Перша ознака – «галузь права повинна мати свій предмет, тобто регулю­вати певну систему суспільних від­носин, які відрізняються від інших суспільних відносин якісною харак­теристикою» [6, с. 11].

Вважаємо, що не варто відмовля­тися від найкращих доробок, що стали результатом наукового пошуку укра­їнських вчених за різних часів. Адже за влучним виразом В. Колпакова, предмет адміністративного права є теоретичним ядром галузі [7, c. 101]. Значення поняття «предмет адміні­стративного права» доволі висока. За допомогою саме цієї правової катего­рії вирішуються питання щодо:

— визначення суспільних відно­син, що регулюються адміністратив­ним правом;

— відокремлення адміністратив­ного права від інших галузей права;

— конкретизації меж його пра­вового регулювання, тим самим від­ділення його від інших галузей публічного права. До того ж, з’ясування змісту предмету адміністративного права сприяє розумінню основного призначення цієї галузі права.

Таким чином, підтримуємо пози­ції тих вчених, які в наукових публіка­ціях та підручниках з адміністратив­ного права застосовують категорію «предмет адміністративного права» як основоположну, базову категорію правової науки.

Друге питання, що поставимо, — розуміння змісту предмету адміні­стративного права. Твердження про те, що предмет галузі права станов­лять суспільні відносини, врегульо­вані нормами цієї галузі, у науці є беззаперечним.

Суспільні відносини являють со­бою сукупність соціально значу­щих зв’язків між членами суспіль­ства і можуть виникати як відносини людини із суспільством; між індиві­дуумами як представниками суспіль­ства; між державою та прошарками суспільства тощо.

У разі, коли правові норми здій­снюють свій регулюючий вплив на суспільні відносини, останні стають правовідносинами. Виникнення пра­вовідносин — це наслідок дії права як соціального й державного інститу­ту [8, с. 145]. Вони завжди індивідуа­лізовані, не можуть бути абстрактни­ми, їх сторони конкретизовані.

Норми права можуть закріплю­вати також повноваження суб’єктів, які здійснюють владні управлін­ські функції. Наприклад, низка зако­нів зобов’язує органи, що здійсню­ють функції публічного управління, приймати підзаконні акти норматив­но-правового характеру. Адже тільки держава в особі її органів встановлює формально обов’язкові для всього на­селення загальні правила поведінки — правові норми [9, с. 85]. Так, Кабінет Міністрів України видає нормативно- правові акти у формі постанов (ст. 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» [10]). Накази мі­ністерств теж можуть мати норматив­ний характер (ст. 15 Закону України «Про центральні органи виконав­чої влади» [11]). Виконуючи припи­си законодавчих актів, уповноважені органи здійснюють певні дії, що ма­ють односторонній характер і поляга­ють у виконанні покладених на орган обов’язків. Вважаємо, що при цьому суб’єкти правотворчості не вступа­ють у суспільні відносини з іншими суб’єктами права. Вони тільки вико­нують передбачені законодавством повноваження за певними правилами.

Інший приклад — Закон України «Про доступ до публічної інформа­ції» зобов’язує розпорядників інфор­мації надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати та регулярно онов­лювати її на єдиному державному веб- порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах. Таким чином, розпоряд­ник інформації незалежно від того, чи отримано ним запит на публіч­ну інформацію, зобов’язаний опри­люднювати таку інформацію [12]. Вважаємо, що при цьому розпоряд­ник публічної інформації здійснює дії, спрямовані на реалізацію фізич­ною та юридичною особою права на доступ до такої інформації. Чи всту­пає він у суспільні відносини із цими особами? Очевидно, інша сторона цих суспільних відносин не персоні­фікована, її важко визначити. І навіть можуть гіпотетично існувати такі си­туації, коли жодна особа не реалізує своє право на доступ до інформації, яку оприлюднив розпорядник. Проте закон покладає на розпорядника публічної інформації певний обов’язок. І не пов’язує його виконання з наяв­ністю іншої сторони правовідносин.

Таким чином, можемо стверджу­вати, що діяльність як сукупність ак­тивних дій із реалізації повноваження здійснюється як у правовідносинах, так і поза ними.

Такий висновок узгоджується з позиціями теоретиків права, які стверджують, що суб’єкт, обираю­чи варіант своєї поведінки, зважає на юридичні норми, що регламенту­ють подібну поведінку, однак реалі­зує цей варіант не тільки через пра­вовідносини. Науковці наводять два шляхи реалізації норм права: 1) реа­лізація, що пов’язана з необхідністю для суб’єкта права вступати у відно­сини з іншими особами, які є носіями прав і обов’язків; 2) безпосереднє ви­користання суб’єктом його прав і ви­конання ним обов’язків, коли він не повинен вступати у взаємини з інши­ми учасниками [13, с. 333].

Це означає, що суспільні відно­сини, які є предметом галузі права, можуть існувати як у формі право­відносин, так і у вигляді діяльності уповноважених суб’єктів, фізичних і юридичних осіб. На підтримку наве­деної позиції згадаємо, що про пред­мет адміністративного права зазна­чав відомий вчений А. Єлістратов. За його твердженням, «предметом адмі­ністративного права, у першу чергу, є не адміністративна діяльність, а сис­тема правовідносин, які складають­ся між владою та громадянами» [14, с. 36]. У цьому твердженні зафіксо­вано пріоритети в розумінні предме­та права. І в той же час вчений, хоча і не в першу чергу, але відносить діяль­ність адміністрації до предмету адмі­ністративного права.

Аналогічні підходи можемо спо­стерігати і в інших авторів. Так, до­слідники правових систем країн світу тлумачать предмет адміністративно­го права, у тому числі як діяльність. Наприклад, у юридичній літературі стверджується, що адміністративне право США регулює функції, повно­важення та діяльність адміністратив­них установ, а також судовий кон- троль над діяльністю адміністратив­них органів [15, с. 140].

Питання, яке ще остаточно не роз- в’язано вченими-адміністративістами, стосується розуміння адміністративного процесу та його місця в пред­меті адміністративного права. Загальновизнаного підходу до визна­чення змісту категорії «адміністра­тивний процес» в українській пра­вовій доктрині фактично не існує. Т. Коломоєць зазначає, що в адміні­стративно-правовій науці ніколи не було єдності поглядів вчених щодо змістовного наповнення цього тер­міну [16, с. 115]. На сьогодні співіс­нують наступні наукові концепції: «широкого» та «вузького» розуміння адміністративного процесу; судового й управлінського адміністративного процесу. Кожна з них має своїх при­хильників, які наводять аргументи на користь своєї позиції.

Панівною залишається широка концепція адміністративного проце­су, згідно з якою адміністративний процес розглядається як виконавчо-розпорядча діяльність із вирішення будь-яких індивідуально-конкретних справ адміністративного характеру. Більшість українських учених, серед яких М. Тищенко, І. Голосніченко, О. Кузьменко, В. Колпаков, підтриму­ють таке розуміння адміністративно­го процесу. Їх наукові погляди відріз­няються лише в питаннях структури адміністративного процесу.

Ю. Педько у своїх наукових працях указував на недосконалість широкого розуміння адміністративного процесу через недоцільність існування єдино­го набору принципів для всього адмі­ністративного процесу, а також через те, що окремі види діяльності органів виконавчої влади можуть здійснюва­тися за допомогою різних форм та ме­тодів, а це має неабияке значення для визначення характеру їх процесуаль­ної регламентації [17].

Цікавою є позиція Н. Писаренко, яка пропонує сприймати адміністра­тивний процес як форму функціо­нування представників публічного управління, виокремлюючи 3 його складові: 1) правотворчість, 2) адмі­ністративно-процедурну діяльність та 3) діяльність щодо вирішення справ про адміністративні правопо­рушення. Діяльність з відправлення правосуддя адміністративними су­дами, яку пропонує називати адміні­стративним судочинством, до струк­тури адміністративного процесу ця авторка не відносить [18, с. 143–145].

Натомість Ю. Педько, В. Бевзенко, А. Комзюк, Р. Мельник, В. Тимощук розуміють адміністративний про­цес виключно як адміністративне су­дочинство [17; 19; 20]. Заслуговує на підтримку обґрунтована позиція Ю. Педька, який вважав, що на сьо­годні створені законодавчі підвали­ни для виокремлення галузі адміні­стративного процесуального права (на кшталт цивільного процесуаль­ного права), предметом якого є три- сторонні суспільні відносини, які ви­никають під час здійснення адміні­стративного судочинства. Ці право­відносини, на думку науковця, хоча і передбачають певне адміністратив­но-правове начало — наявність кон­фліктних правовідносин (як мате­ріальних, так і процедурних) між невладним (підвладним) та владним суб’єктом, усе ж існують незалежно від них, мають власний суб’єктний склад та наявність у суб’єктів спеці­альної адміністративної процесуаль­ної правосуб’єктності [21, с. 220].

Виокремлення з предмета адміні­стративного права відносин, що вини­кають у зв’язку зі здійсненням адміні­стративного судочинства, зменшило б змістовне навантаження на таку зна­чну за обсягом галузь права, як адмі­ністративне і сприяло б розвитку ад­міністративно-процесуального права як окремої галузі, що має свій пред­мет і метод правового регулювання. Вважаємо, що відносинам, пов’язаним із діяльністю суду, не місце в предметі адміністративного права.

Розглянемо ще одне питання — місце правовідносин, що виникають у зв’язку із судовим розглядом справ про адміністративні правопорушен­ня, у структурі предмета адміністра­тивного права. Зазвичай, такі сус­пільні відносини охоплені предметом адміністративного права [22, с. 27].

Розглядаючи справи про адміні­стративні правопорушення, суди здій­снюють правосуддя. Предметом судо­вого вирішення є правовий конфлікт, пов’язаний із вчиненням особою ді­яння, яке містить ознаки правопору­шення. Стягнення, що можуть бути накладені судом, мають доволі суво­рий характер. Це, наприклад, адміні­стративний арешт, конфіскація пред­мета, що був знаряддям або об’єктом скоєння правопорушення, позбавлен­ня спеціального права, наданого гро­мадянину тощо. Українські правники вважають за необхідне запровади­ти інститут кримінальних проступ­ків. Під останніми прихильники цієї точки зору розуміють діяння, що ма­ють знижений ступінь суспільної не­безпеки, за які може бути призначено покарання, не пов’язане з позбав­ленням та обмеженням волі (штраф, позбавлення права обіймати певні по­сади чи займатися певною діяльніс­тю, громадські роботи, виправні ро­боти, арешт) і які не тягнуть за собою судимість [23, с. 334]. Європейський суд з прав людини такі справи за суттю відносить до кримінальних. Автономне тлумачення проваджен­ня у справі про адміністративне пра­вопорушення як «кримінального» здійснено в низці рішень Суду, на­приклад, у справах «Гурепка проти України» [24] або «Надточій проти України» [25].

З огляду на вищевикладене, стає очевидним, що розгляд судами справ про кримінальні проступки, також не належатиме до предмету адміністра­тивного права.

Підсумовуючи наведені роздуми, зауважимо, що визначення предме­та адміністративного права потребує ретельного переосмислення осно­воположних теоретичних правових категорій, історичного та порівняль­но-правового аналізу змісту предме­та адміністративного права для того, щоб запропонувати найбільш прийнятні для науки ідеї, що були б під­тримані вченими-адміністративіста­ми. Доречним, на нашу думку, буде навести думку Ф. Д. Фіночка, який вважав, що визначення — це процес пояснення труднощів (складних ре­чей, явищ, предметів, правових інсти­тутів) шляхом зведення їх до більш простих елементів [3, с. 113]. Саме ця позиція науковця може бути покладе­на в основу методології дослідження проблеми предмету адміністративно­го права.

Список використаних джерел:

1. Колпаков В. К. Предмет адміністра­тивного права: оновлення парадигми / В. К. Колпаков, Т. О. Мацелик // Право України. — 2010. — № 8. — С. 110–115.

2. Ігонін Р. В. До питання предмета адміністративного права / Р. В. Ігонін // Вісник Академії митної служби України. Сер. : Право. — 2010. — № 1. — С. 46–51.

3. Фіночко Ф. Д. Предмет адміністра­тивного права: дискусійна проблематика / Ф. Д. Фіночко // Вісник Академії право­вих наук України. — 2005. — № 3 (42). — С. 113–119.

4. Мельник Р. С. Загальне адміністра­тивне право: навч. посібник / Р. С. Мель- ник, В. М. Бевзенко / за заг. ред. Р. С. Мель- ника. — К. : Ваіте, 2014. — 376 с.

5. Загальне адміністративне право: під- ручник / [Гриценко I. С., Мельник Р. С., Пухтецька А. А. та інші]; за заг. ред. I. С. Гриценка. — К. : Юрінком Iнтер, 2015. — 568 с.

6. Сорокин В. Д. Советское админи­стративно-процессуальное право: учеб.- метод. пособие / В. Д. Сорокин. — Л., 1976. — 56 с.

7. Колпаков В. К. Адміністративно- правові відносини: поняття і види Електронний ресурс] / В. К. Колпаков // Юридичний науковий електронний жур­нал. — 2013. — № 1. — С. 102–104. — Режим доступу : http ://www.lsej.org. ua/1_2013/ukr/Kolpakov.pdf

8. Теорія держави і права. Академічний курс : підручник / [Зайчук О. В. та ін. ; за ред. О. В. Зайчука, Н. М. Оніщенко]. — Київ : Юрінком Інтер, 2006. — 685 с.

9. Державна влада // Юридична ен­циклопедія. В 6 т. / редкол.: Ю. С. Шем- шученко (відп.ред.) та ін. — К. : «Укр. Енцикл.», 1998. — Т. 2: Д-Й. — 1999. — С. 85.

10. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 27.02.2014 р. № 794-VII // Відом. Верхов. Ради України. — 2014. — № 13. — Ст. 222.

11. Про центральні органи виконавчої влади : Закон України від 17.03.2011 р. № 3166-VI // Відом. Верхов. Ради Украї- 10 11

ни. — 2011. — № 38. — Ст. 385.

12. Про доступ до публічної інфор­мації»: Закон України від 13.01.2011 р. № 2939-VI // Відом. Верхов. Ради Ук- раїни. — 2011. — № 32. — Ст. 314.

13. Загальна теорія держави і пра­ва: підручник / за заг. ред. М. В. Цвіка, В. Д. Ткаченка, О. В. Петришина. — Х. : Право, 2002. — 432 с.

14. Елистратов А. И. Основные нача­ла административного права / А. И. Ели- стратов. — М., 1917. — С. 36.

15. Голяк Л. В. Порівняльне право- знавство : курс лекцій / Л. В. Голяк, А. С. Мацко, О. В. Тюріна. — К. : МАУП, 2004. — 200 с.

16. Коломоєць Т. О. Термінологія адмі­ністративного процесу: проблеми визна­чення суміжного термінологічного ряду / Т. О. Коломоєць //Вісн. Запорізського нац. ун-ту. — 2011. — № 1. — С. 115–121.

17. Педько Ю. С. Щодо розуміння ад­міністративного процесу / Ю. С. Педько // Актуальнi проблеми держави i права : зб. наук. праць. — О. : Юрид. літ-ра, 2007. — Вип. 35. — С. 99–103.

18. Писаренко Н. Б. До питання про сутність адміністративного процесу / Н. Б. Писаренко // Журнал східноєвропей­ського права. — 2015. — № 13. — С. 141– 145 [Електронний ресурс]. — Режим до­ступу : http://easternlaw.com.ua/wp-content/ uploads/2015/03/pysarenko_13.pdf.

19. Комзюк А. Т. Адміністративний про­цес України : навч. посіб. / А. Т. Комзюк, В. М. Бевзенко, Р. С. Мельник. — К. : Пре- цедент, 2007. — 531 с.

20. Тимощук В. П. Адміністративні акти: процедура прийняття та припинен­ня дії : монографія / В. П. Тимощук. — К. : Конус-Ю, 2010. — 296 с.

21. Педько Ю. С. До питання про сут­ність адміністративного процесуального права України/ Ю. С. Педько // Науковий вісник Національного університету біо- ресурсів і природокористування України. — 2011. — Вип. 157. — С. 212–220.

22. Адміністративне право : підруч- ник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, В. В. Богуцький та ін. ; за заг. ред. Ю. П. Би- тяка, В. М. Гаращука, В. В. Зуй. — 2-ге вид., переробл. та доповн. — Х. : Право, 2012. — 624 с.

23. Мирошниченко Н. А. Визначення кримінального проступку та злочи­ну в кримінальному праві України / Н. А. Мирошниченко // Актуальні проб- леми політики. — 2014. — Вип. 51. — С. 331–336.

24. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Гурепка про­ти України» від 8 квітн. 2010 р. // Офіц. вісн. України. — 2010. — № 78. — Ст. 2788.

25. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Надточій проти України» від 15 травн. 2008 р. // Офіц. вісн. України. — 2008. — № 85. — Ст. 2867. 

 

Прочитано 996 разів
Ви тут: Home Головна ДО ПИТАННЯ ПРО ПРЕДМЕТ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА - Бойко І. В.