Адміністративне право і процес - ISSN - 2227-796X

науково-практичний журнал заснований Київським національним університетом імені Тараса Шевченка

ПРАВОВА ПРИРОДА АДМІНІСТРАТИВНИХ АКТІВ - Ященко Т. В.

У межах цього дослідження автор розглядає окремі аспекти поняття й характеристики адміністративних актів. У зв'язку з відсутністю законодавчого регулювання цих питань в Україні автор звертається до положень доктрини адміністративного права зарубіжних країн та їх законодавчої практики в питаннях регулювання форм публічного адміністрування. Автор також узагальнює підходи до розуміння поняття «адміністративний акт», робить пропозиції щодо законодавчого закріплення процедурних правил його прийняття та оскарження з огляду на надзвичайно важливий вплив на реалізацію прав, свобод та інтересів громадян.

В українському законодавстві відсутнє законодав­че регулювання поняття «адміністративний акт», уні­фікованої та систематизованої процедури прийняття та оскарження актів, вимог до форми, змісту, порядку набрання ними чинності тощо. Проте, існує практика регулювання окреслених вище питань у законодавстві інших країн. Можливість дослідження зарубіжного досвіду правового регулювання й проведення порів­няльно-правового аналізу є надзвичайно ефективним саме в тому, що власне ми отримуємо можливість ви­значити найбільш прийнятні варіанти для української адміністративної традиції положень, побачити мож­ливі альтернативні варіанти вирішення й закріплення конкретних положень, перейняти найкращі практики й безпосередньо досвід інших країн, уникнути певних помилок і власне обрати найліпші способи заповне­ння прогалин у вітчизняному законодавстві щодо ад­міністративних актів. Держава та її агенти (уповноважені нею органи) ма­ють діяти відповідно до вимог Конституції лише в тих межах, які встановлені законодавчими актами (ст. 19) [15]. Акти, які приймаються або здійснюються (вико­нуються) відповідними вповноваженими суб’єктами та які мають зовнішню спрямованість, вплива­ють на права та обов’язки інших суб’єктів шляхом спричинення виникнення, зміни або припинення прав/обов’язків як для одних, так і для інших. Таким чином, такі акти, як безпосередні інструмен­ти реалізації публічною адміністраці­єю покладених конкретних завдань, так і функцій у цілому, мають бути чітко описані, визначені, а сам про­цедурний аспект прийняття таких ак­тів має бути детально визначений на­лежним чином, тобто, на рівні закону (таке твердження виходить із вимог Конституції України). У доктрині адміністративного права відсутній єдиний загальний підхід до розуміння поняття «адміні­стративний акт», оскільки для кожної країни притаманні свої особливості, що призводить до різного, специфіч­ного набору ознак, через які й визна­чається правова природа адміністра­тивного акта. У першу чергу, варто звернути увагу на те, що для України досить поширеним є розуміння під адміністративним актом правові акти державного управління. Тобто, до ад­міністративних актів пропонувало­ся відносити ті, через які здійснюєть­ся реалізація владно-управлінської діяльності безвідносно до правових наслідків для приватних осіб (осіб, які знаходяться поза межами органі­заційної підпорядкованості суб’єкта видання певного акта). Натомість, для доктрини (і, відповідно, законо­давства) європейських країн прита­манним є дещо інший підхід, за яко­го, по суті, здійснюється поєднання двох характерних ознак: по-перше, суб’єктом видання адміністративних актів завжди є суб’єкт публічної ад­міністрації (до кола яких відносять не лише органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, а й окремих специфічних суб’єктів, досі невідомих українській адміністра­тивній практиці, — агенти публічної адміністрації), по-друге, — спрямо­ваність таких актів — вони спрямова­ні на виникнення, зміну, припинення прав, обов’язків конкретно визначе­ного кола осіб. Відтак, практика нор­мативного закріплення поняття, про­цедури прийняття, вимог, оскарження відрізняється в різних країнах, ство­рюючи можливість проведення ба­гатоаспектного дослідження місця, призначення й необхідності актів пуб- лічної адміністрації в правовій сис­темі, їх роль і значення в контек­сті реалізації прав, свобод, інтересів громадян. Наразі відповідні положення від­сутні в систематизованій формі, окре­мі аспекти публічного адмініструван­ня є предметом регулювання в межах окремих спеціалізованих законах (Закону України «Про адміністратив­ні послуги»), а тому залишається до­сить актуальним детальне визначен­ня й нормативне закріплення місця адміністративних актів серед інших форм публічного адміністрування, детального визначення їх природи та призначення, а також процедури прийняття та оскарження. Адже недо­статня кількість відповідних проце­дурних норм на законодавчому рівні створює потенційні ризики щодо не­однаковості правозастосовної прак- тики, можливого неоднакового по­рядку прийняття рішень та різних підходів до визначення вимог щодо порядку вирішення питань, стандар­тів обґрунтування та оскарження актів суб’єктів публічного адміністрування. До того ж, як свідчить аналіз зако­нодавства європейських країн, «по­няття адміністративного акта є цент- ральним в адміністративному праві, і визначення адміністративного акта в законі обов’язкове» [24, c. 179]. Конституція України в ч. 2 ст. 3 [15] визначає, що права і свободи люди­ни та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження та забезпечення прав і свобод людини є її головним обов’язком. Таким чином, права людини, їх охо­рона та захист мають визначати побудо­ву органів, які виконують повноважен­ня й функції держави, а також напрями діяльності та набір інструментів, яки­ми забезпечуються уповноважені дер­жавою суб’єкти, надаючи можливість обирати найбільш ефективний спосіб реалізації покладених на них функцій. Саме з огляду на такі вихідні орієнти­ри і має відбуватися закріплення мети (призначення) адміністративних актів у системі потенційно доступних упо­вноваженим суб’єктам регуляторів сус­пільних відносин та як невід’ємний елемент — вимоги до форми та зміс­ту адміністративних актів. Такі ви­моги одночасно слугують стандарта­ми діяльності публічної адміністрації (вони створюють одноманітний по­рядок правозастосовної діяльності), закріплюють «змістовно-якісний» рі­вень адміністративних актів — зокре­ма, мотивованість, доцільність, пропо­рційність адміністративного акта тощо та слугують «запобіжниками» від зло­вживань з боку публічної адміністрації (у тому числі при реалізації дискрецій­них повноважень). Отже, серед основних завдань цього дослідження можна виокреми­ти наступні: — обґрунтувати необхідність вдо­сконалення законодавчого регулю­вання та заповнення прогалин у за­конодавстві особливо щодо форм діяльності суб’єктів публічної адмі­ністрації й необхідності обрання орі­єнтиром саме практику європейських країн; — окреслити деякі наукові підхо­ди до визначення поняття «акт», на­вести приклади наукових дефініцій і практики законодавчого закріплення поняття «адміністративний акт» у за­рубіжних країнах; — внести пропозицію щодо вдо­сконалення вітчизняного законодав­ства щодо регулювання окремих форм діяльності публічної адміністрації. Слід відзначити недостатню кіль­кість спеціальних досліджень із проб- лематики адміністративних актів. Дослідженням адміністративних процедур та проблем запроваджен­ня адміністративних актів приді­ляється увага в роботах таких вітчиз­няних науковців, як В. Б. Авер’янов, Н. В. Александрова, В. М. Бевзенко, Л. Є. Кисіль, І. Б. Коліушко, В. К. Кол- паков, О. Д. Крупчан, В. П. Тимощук, Р. О. Куйбіда, А. М. Школик, а та­кож у деяких закордонних дослідни­ків, зокрема, Г. Бребана, Ж. Веделя, Д. Дж. Галлігана, Ж. Зіллера, О. Люх- терграндта, Е. Шмідта-Ассмана тощо. Основним курсом зовнішньої полі­тики України було обрано об’єднання з провідними європейськими дер­жавами в рамках Європейського Співтовариства. Відповідно до ст. 1 Угоди про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовари­ством з атомної енергії і їхніми дер­жавами-членами, з іншої сторони (далі — Угода про Асоціацію), цілями асоціації визначено зокрема поступо­ве зближення сторін цієї угоди в кон­тексті політичної взаємодії, розвиток держав, заснованого на повазі та ви­знанні спільних цінностей, посилен­ня співробітництва у сфері юстиції, свободи й безпеки, забезпечення вер­ховенства права й поваги до прав лю­дини та основоположних свобод. У преамбулі Хартії основних прав Європейського Союзу [23] зазначе­но, що Європейський Союз заснова­ний на неподільних і всезагальних цінностях, до яких належать людська гідність, свобода, рівність і солідар­ність, принципи демократії і правової держави. Аналогічно, Європейський Союз ставить людину як основу ді­яльності союзу. При цьому заснуван­ня й розвиток публічних інституцій мають бути спрямовані на підтри­мання та розвиток таких цінностей, у тому числі через організацію здій­снення публічної влади. Ст. 41 Хартії основних прав Європейського Союзу [23] гарантує громадянам Європейського Союзу право на належне управління, яке пе­редбачає право не неупереджений роз­гляд і вирішення справи в розумний строк європейськими інституціями, право на висловлення думки до того, як буде вжито персональні заходи, які можуть призвести до несприятливих наслідків, право на доступ до мате­ріалів, які стосуються особи, а також обов’язок адміністративних органів мотивувати прийняті рішення. Для включення будь-якої держа­ви в єдиний адміністративний прос- тір — систему взаємодії органів пуб- лічного адміністрування внутрішньо­державного та наднаціонального рів­ня в країнах-членах Європейського Співтовариства — її власна публічна адміністрація повинна мати адміні­стративну здатність — здатність бути включеною до системи таких взаємо­діючих органів. Така взаємодія, а та­кож однаковий (уніфікований) рівень і порядок роботи публічних органів дозволяє громадянам Європейського Співтовариства отримувати реаліза­цію та захист гарантованих закона­ми й законодавчими актами права. Свободи та інтереси приблизно на од­наковому рівні. При цьому, встанов­люються рекомендовані стандарти якості та вимоги щодо порядку взає­модії громадян і суб’єктів публічної адміністрації і щодо прийняття адмі­ністративних актів. Інститут адміні­стративних актів — інститут загаль­ного адміністративного права, його положення застосовуються в най­різноманітніших проявах діяльнос­ті суб’єктів публічної адміністрації, а з огляду на те, що основним при­значенням адміністративних актів є встановлення, зміна або припинен­ня прав, обов’язків громадян при ви­рішенні індивідуальних (конкретно- визначених) випадків — ми бачимо об’єктивно підтверджену важливість і їх роль у забезпеченні регулюван­ня суспільних відносин, нормально­го функціонування суспільства, ре­алізації прав, свобод, інтересів осіб. Таким чином, держава має забезпе­чити правильне та однакове (уніфі­коване) розуміння правової природи й призначення такого інструмента ді­яльності уповноважених суб’єктів публічного адміністрування, забез­печити дотримання принципу закон­ності в діяльності таких суб’єктів шляхом створення законодавчого ре­гулювання в цій сфері. У першу чергу, слід відзначити відсутність уніфікованого та єдиного підходу до визначення поняття «акт». Енциклопедія державного управ­ління містить наступне узагальнене визначення поняття акта: «акт (лат. actus, ago — приводжу в рух) — офі­ційний документ, складений кількома особами, що підтверджує факти чи дії [10, с. 24]. Схожу позицію свого часу висловив і суддя Конституційного суду України М. Д. Савенко (окрема думка до рішення Конституційного суду): акт, відповідно, слід розуміти як дію, вчинок, а також документ [19]. Адміністративний акт є важливою формою адміністративної діяльності, виступає окремою формою публічно­го адміністрування [24, с. 387]. Як уже зазначалося, наразі в укра­їнському законодавстві відсутнє нор­мативне законодавче закріплення по­няття адміністративних актів, хоча відповідні положення були присутні, зокрема, і в Адміністративному ко­дексі УРСР 1927 року, де «поняттям «адміністративний акт» охоплюють­ся інструкції, обіжники і обов’язкові постанови. Тобто за кодексом адмі­ністративними актами є документи нормативного та індивідуального ха­рактеру» [14, c. 45–46]. Уперше поняття «адміністратив­ний акт» в українському законодав­стві було застосовано в Тимчасовому порядку надання адміністративних послуг (затверджений постановою Кабінету Міністрів України, яка втра­тила чинність із прийняттям Закону України «Про адміністративні послу­ги») і виглядало наступним чином: «адміністративний акт — це прийня­те суб’єктом рішення індивідуальної дії, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов’язків осо­би» [20], при цьому, відповідно до цього документа, адміністративний акт безпосередньо пов’язаний з адмі­ністративною послугою, адже остан­ня є якраз проявом прийняття (на­слідком) адміністративного акта. В. К. Колпаков, аналізуючи форми публічного адміністрування, розгля­дає й адміністративні акти, і робить висновок, що під адміністративним актом варто розуміти «юридичну форму, у якій виявляються, представ­ляються, оприлюднюються, набува­ють юридичного змісту дії і рішення публічної адміністрації» [14, c. 46]. У виданні організації SIGMA «Administration and You» [1, с. 10] ми можемо зустріти наступне, достат­ньо широке за своїм змістом, визна­чення, яке охоплює переважну біль­шість визначень, характерних для європейських країн: адміністратив­ний акт розуміється як будь-який ін­дивідуальний захід (або рішення): а) який прийнято при здійсненні публічної влади; б) який має характер прямої дії та правомірно або неправомірно зачіпає права, свободи та інтереси приватних осіб; в) не є актом, що виконується при здійсненні судових функцій. І. Л. Самсін, досліджуючи при­роду адміністративних актів з точки зору їх оскарження, пропонував роз­глядати адміністративні акти в ши­рокому та вузькому значеннях. Так, «Адміністративні акти в широкому значенні включають у себе всі юри­дично значимі аспекти управлінської діяльності суб’єктів владних повно­важень: рішення, дії та бездіяльність, з якими пов’язується настання юри­дичних наслідків» [4, с. 600]. Отже, адміністративними актами будуть вважатися ті акти, які можуть бути в подальшому предметом судового оскарження, оскільки мають зв’язок із правами, обов’язками. А «адміні­стративні акти у вузькому значенні означають лише документарну фор­му управлінської діяльності, тобто рі­шення», таким чином, виключаючи можливість розгляду й встановлення вимог до дій та інших способів вира­зу адміністративних актів. До того ж, складно погодитися з назвою остан­нього підходу — «вузьким», адже, фактично, до категорії адміністра­тивних актів включаються так звані «ненормативні» акти, які не створю­ють правових наслідків і не зачіпають прав, свобод або інтересів громадян або юридичних осіб, внутрішні ор­ганізаційні документи тощо, що кіль­кісно суттєво збільшує термінологіч­ний обсяг. А. М. Мірошніченко також зро­бив пропозицію щодо визначення по­няття «адміністративний акт»: термін «використаний для позначення актів як органів державної влади, так і міс­цевого самоврядування, що прийма­ються у сфері владних повноважень (тобто не пов’язані з участю держа­ви або територіальних громад у пра­вовідносинах, заснованих на рівності сторін, скажімо, як власника певного майна, щодо якого укладається дого­вір)» [17]. Тобто, основна ознака ад­міністративного акта — реалізація повноважень суб’єктів публічної ад­міністрації, при цьому такі повнова­ження повинні мати публічно-владну природу. Усю множину адміністративних актів можна поділити на нормативні й ненормативні (або індивідуальні). До нормативних адміністративних актів слід відносити ті, які у своєму тексті (а з огляду на можливість існу­вання адміністративних актів не лише у формі документу — у своєму зміс­ті) містять загальні правила належної поведінки. А ненормативний акт від­повідно визначає поведінку конкрет­но-визначеного суб’єкта [10, с. 26]. Варто зазначити, що схожу позицію було викладено в академічному кур­сі адміністративного права України за редакцією В. Б. Авер’янова. Так, поняття правових актів управління визначено (які за своєю суттю є ад­міністративними актами) — «це офі­ційно оформлений результат волеви­явлення органів виконавчої влади (та інших суб’єктів державного управ­ління), здійснюваний в односторон­ньому порядку з дотриманням вста­новленої процедури та спрямований на виникнення певних юридичних наслідків» [2, с. 282], а всю множину адміністративних актів було запропо­новано умовно поділити на норматив­ні, індивідуальні та змішані [2, с. 282] (критерієм цього поділу виступала юридична природа або правові влас­тивості). По суті, таке розмежування є проявом застосування на практиці функціонального підходу до завдань та, як наслідок, множин напрямів та завдань діяльності суб’єктів публіч­ної адміністрації. У французькому праві адміністра­тивний акт визначається таким чи­ном: «акти адміністрації, якщо про­стіше — її рішення та угоди, не є обов’язково адміністративними ак­тами, тобто заходами, що підпада­ють під режим публічного права і належать, у разі спору, до відання адміністративного суду» [13, с. 241]. Фактично, визначення, що є адмі­ністративним актом, походить від юрисдикційної ознаки, тобто підсуд­ності або непідсудності справ з оскар­ження таких актів саме до адміністра­тивних судів. До того ж, таке широке визначення дозволяє і до категорії ад­міністративних актів віднести також нормативні акти (там само). І така сама ситуація характерна і для Греції, Бельгії, Іспанії, Італії та Португалії. У грецькому праві «адміністра­тивний акт» — це «вияв волі адміні­стративного органу, який відповідає чи ні певній процедурі та яким в од­носторонньому порядку встановлю­ється юридична норма… складови­ми поняття «адміністративний акт» є: а) одностороннє встановлення юри­дичної норми; б) походження від ад­міністративного органу» [13, с. 241]. У Нідерландах вживається термін «наказ», якому дається таке визна­чення: «Письмове рішення адміні­стративного органу, що ухвалив дер­жавний законодавчий акт». Інакше кажучи, адміністративні акти здатні, наприклад: а) встановити обов’язок робити будь-що (наприклад, введен­ня заходів безпеки в цеху); б) встано­вити обов’язок утримання від певних (небезпечних) дій; в) встановити обов’язок сплати певної суми подат­ку; г) дозволити те, що зазвичай за­боронено (ліцензія, дозвіл) [6, с. 180]. Також, можемо розглянути приклад законодавчого регулювання дослі­джуваного поняття в країні-учасниці колишнього Радянського Союзу — Естонії. Так, у § 51 Закону «Про ад­міністративну процедуру», адміні­стративний акт визначається як «на­каз, рішення, припис, директива чи будь-який інший правовий акт, який видається суб’єктом адміністратив­них повноважень на виконання адмі­ністративних функцій із метою вре­гулювання індивідуального випадку в публічно-правових відносинах, які спрямовані на створення, змінення та припинення прав та обов’язків» [12]. Прикметник «адміністративний» вказує на те, що акт виходить від ад­міністративних органів [11, с. 245], така саме думка й у В. П. Тимощу- ка [3]. Така диференціація є наслід­ком практичного застосування по­ложень теорії розподілу влади на за­конодавчу, виконавчу та судову, яка знайшла своє відображення в консти­туційних актах більшості країн світу. Важливість адміністративного акта полягає не лише, і, головним чи­ном, не завдяки встановленню прямої вимоги до чинності та обов’язкової вимоги до адміністративного акта, а в тому, що всі суб’єкти (власне, голов- ним чином, приватні особи), мають дійсно усвідомлювати важливу для практичного юридичного життя таку форму діяльності публічної адміні­страції [24, c. 386]. Адміністративний акт не слід розглядати як ще одну мож­ливість втручання в життя приватних осіб, насправді, таке втручання не є ціллю, а саме наслідком здійснення публічного адміністрування. «Односторонність регулювання не є проявом самоврядного публіч­но-адміністративного стилю. Вона обмежується власним застережен­ням у законі, особливо якщо саме регулювання містить у собі влас­ний зобов’язувальний зміст» [24, с. 386]. До того ж, односторонність адміністративних актів не запере­чує і не створює перешкод для існу­вання та розвитку кооперативної вза­ємодії між суб’єктами публічного адміністрування та пересічними гро­мадянами. Як зазначається в роботі Е. Шмідта-Ассмана, процедура прий- няття адміністративних актів (норми щодо регулювання цієї процедури ін­ституційно віднесені до адміністра­тивних процедур) містить значну кількість вимог щодо наявності заяв, вимог щодо права особи бути заслу­ханою, обґрунтованості та мотивова­ності рішення, порядку оприлюднен­ня й доведення до відома адресатів і, відповідно, вступу в силу адміністра­тивних актів, свідчить про те, що ад­міністративний акт з’являється якраз як наслідок результативного здій­снення кооперації між учасниками провадження з прийняття адміністра­тивного акта, а в деяких ситуаціях до­говір та адміністративний акт здатні врегульовувати ситуації з врахуван­ням можливості сприймати коопера­цію та надавати їй певної форми [24, с. 386–387]. Можливість врахування й практичне впровадження в діяль­ності публічних органів сучасних більш демократичних і суспільно-орі­єнтованих інструментів регулювання також допомагає чітко визначити й розмежувати сфери відповідальності. Природа діяльності вповноваже­них державою суб’єктів (суб’єктів публічної адміністрації) щодо прий- няття адміністративних актів має нор­мотворчий характер. Так, щодо при­йняття нормативних адміністративних актів питання не виникає — вони, за наведеними визначеннями, містять у собі загальнообов’язкові правила по­ведінки, забезпечені державним при­мусом тощо. Адміністративні акти спрямовані на врегулювання кон­кретного випадку щодо конкретних (або таких, що легко встановлюють­ся) осіб. Тобто, вони містять правила індивідуального характеру. Питання: чи є такі правила, і, відповідно, їх формулювання нормативними? Так, «норми поділяються на інди­відуальні і загальні. Індивідуальна норма звертається до конкретної осо­би або групи осіб» [8, с. 38]. А, отже, індивідуальні адміністративні акти містять у собі норму права. На користь такої позиції також мо­жемо звернутися і до надбань закор­донної науки адміністративного права: відповідно до положень науки фран­цузького адміністративного права, до нормативних джерел права належать підзаконні акти — адміністративні акти [9, с. 181], які встановлюють нор­ми загального характеру. До них від­носять акти, які видаються адміні­страцією, долучаючись таким чином в ієрархічну вертикальну структуру актів органів публічного адміністру­вання, а також вони є нормативним джерелом права як для громадян, так і для самої адміністрації [9, с. 181].Також до такого висновку можна прийти шляхом тлумачення положень ст. 34 і 37 Конституції Франції [16], відповідно до яких Уряд має регла­ментаційну владу щодо всіх питань, не віднесених у ст. 34 Конституції до сфери законодавчого регулювання. У свою чергу, підзаконні акти мають примат над індивідуальними актами, видані навіть тим самим органом [9, с. 182]. До такого висновку приходять шляхом тлумачення положень рим­ського права — автор підзаконного акта зв’язаний його дотриманням до того моменту, поки акт не буде зміне­но або скасовано. Виконання законів не є дослів­ним відтворенням точно закріплено­го на рівні закону правила поведінки (окремих положень), а становить пра­вотворчий процес, який відкриває для суб’єктів, наділених повноваження­ми застосовувати закони, простір для власних рішень. Такий простір одно­часно дає можливість більш лібераль­но підходити до вирішення питання щодо кожної особи окремо і, відпо­відно, досягати певного рівня спра­ведливості. При цьому, не варто іде­алізувати та беззастережно надавати необмежений простір для діяльності публічної адміністрації (дискреційні повноваження) — навпаки, оскільки реалізація таких повноважень зазви­чай пов’язана з втручанням у сферу приватного життя осіб, підстави, по­рядок і обсяг такого втручання ма­ють бути чітко визначені для захисту прав, свобод, інтересів громадян від неправомірного, необґрунтованого або безпідставного втручання і, від­повідно, порушення певних складо­вих їх правового статусу. Описана вище «потреба в конкре­тизації, яку неможливо обійти» [24, с. 387] не є якимось відкриттям. По суті, це є основою конституційної ви­моги про зв’язаність виконавчої вла­ди законом і визнана конституційним правом. Фактично, наявність тако­го інструменту дає в руки суб’єктів публічного адміністрування ефек­тивний, оперативний інструмент од­носторонньо вирішувати питання, впливати й скеровувати дії суб’єктів, які опинилися в певних конкретних обставинах, для подальшого вирі­шення чи руху яких необхідне втру­чання держави. У той же час, такий інструмент є і потенційною загро­зою для прав і свобод громадян. Тому, для уникнення можливих ризиків по­рушення прав, свобод, охоронюваних законом інтересів громадян, виходу за межі повноважень адміністратив­ними органами необхідне запрова­дження ефективної системи захис­ту — можливості оскарження таких актів у внутрішньо-адміністратив­ному порядку та з огляду на гаран­товане Конституцією України пра­во на судовий захист щодо будь-яких правовідносин. Необхідність створення спеціалі­зованих процедур щодо прийняття ін­дивідуалізованих актів полягає в тому, що «створення нормативних актів є формою правотворчості та вима­гає процедур, заснованих на спові­щенні, обґрунтуванні й опублікуван­ні. Індивідуалізовані акти пов’язані із застосуванням закону в конкрет­них випадках. Процедури, що до них належать (їх стосуються), пов’язані із збиранням доказів і фактів, спові­щення зацікавлених осіб, надання їм права бути заслуханими, розкриття інформації, неупередженість, надан­ня обґрунтування, спрощене оскар­ження. Ці два види адміністративної діяльності можуть перетинатися, але в цілому це різні процеси з різними процедурами» [7, с. 278] Виходячи із запропонованих ви­значень, які містяться в законодав­стві різних країн світу, ми приходимо до висновку, що за своєю суттю ад­міністративний акт виконує конкре­тизуючу законодавство функцію. Він одночасно заповнює невизначеності в правовому регулюванні, втілює га­рантії, надані в законі можливості в реальність. До речі, німецькі науковці взага­лі наголошують на необхідності ви­знання за адміністративним актом статусу джерела права через те, що створює правове становище, права та обов’язки, мають обов’язкову силу [24, с. 388]. А, з огляду на те, що останнім часом наявна тенденція до розширення повноважень місце­вих органів влади, органів місцево­го самоврядування, надання повнова­жень окремих особам на здійснення юридично значущих дій, які тради­ційно, належали до монополії дер­жави, ця теза набуватиме все більше прихильників. Таким чином, ми бачимо, що ад­міністративні акти виступають важ­ливим способом конкретизації по­ложень законодавства, допомагають досить абстрактні та узагальнені пра­вила поведінки, закріплені на рівні за­конів, втілити в життя шляхом прак­тичного застосування при вирішенні конкретних життєвих ситуацій, за­стосування в конкретних життєвих обставинах. Фактично, вони досить часто виступають опосередкованим засобом реалізацій прав, свобод та інтересів суб’єктів. Отже, існує дій­сна необхідність закріплення законо­давчого визначення такого важливо­го інструменту й форми публічного адміністрування, як прийняття адмі­ністративних актів, аби запобігти не­однаковості правозастосовної прак­тики, уникнути невизначеності в питаннях порядку реалізації функ­цій уповноваженими державою суб’єктів і як один із можливих нега­тивних наслідків — зловживання пов- новаженнями або їх невиконання. Під поняттям «акт» варто розумі­ти не лише документальну форму за­кріплення, реалізацію повноважень суб’єктами публічної адміністрації, а власне їх дії, які призводять до на­стання правових наслідків у вигля­ді створення, зміни або припинення прав, обов’язків громадян, юридич­них осіб, які знаходяться поза межа­ми організаційного підпорядкування (тобто, акт має зовнішню спрямова­ність). Під адміністративним актом варто розуміти захід або документ суб’єкта публічної адміністрації, що спрямований на створення, зміну або припинення прав та обов’язків для громадян або юридичних осіб. Він є інструментом (формою) публічного адміністрування, яким встановлюєть­ся в односторонньому порядку індиві­дуалізоване правило поведінки. Варто також наголосити на тому, що адмі­ністративні акти мають обов’язково відповідати закріпленим на рівні за­кону вимогам щодо форми та зміс­ту. Така вимога є об’єктивно обу­мовленою практикою з оскарження адміністративних актів: кожна дія публічної адміністрації має відпові­дати функціям і завданням, що по­ставлені перед конкретним суб’єктом публічної адміністрації, обставинам конкретної ситуацій, яка потребува­ла прийняття відповідного рішення й обґрунтування такого рішення з точ­ки зору ефективності, доцільності та пропорційності застосованого до та­кої ситуації заходу, а також щодо до­ведення належним чином до відома й участі громадян під час прийняття рішення щодо такої особи. Важливо, аби законодавче ре­гулювання діяльності з прийняття суб’єктами публічної адміністрації адміністративних актів було здійснене комплексно, на рівні окремого закону або кодексу. Комплексність означає, що не є досить раціонально йти прак­тикою окремого законодавчого регу­лювання кожного виду практичної діяльності органів окремо (зокрема, така практика притаманна Україні — наразі є чинним Закон України «Про адміністративні послуги», яка є окре­мим видом адміністративних проце­дур і безпосередньо наслідком прий- няття адміністративного акта), а до­статньо єдиного загального акта, адже більшість виконуваних дій пуб- лічною адміністрацією мають одна­кову спрямованість і функціональне призначення — забезпечити ефектив­ну реалізацію прав, свобод та інтере­сів громадян і всебічну їх охорону від зловживань порушень з боку пред­ставників публічної адміністрації. Список використаних джерел: 1. Administration and You. Principles of Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative Authorities and Private Persons. A Handbook. Council of Europe, Directorate of Legal Affairs, Strasbourg, 1996 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.csr.ru/_upload/ editor_files/file0025.pdf 2. Адміністративне право України. Академічний курс. Підручник. У двох то­мах. — Том 1. Загальна частина. / Ред. ко- легія: Авер’янов В. Б. (голова). — К., ви­давництво «Юридична думка», 2007. — 592 с. 3. Адміністративна процедура та ад­міністративні послуги. Зарубіжний до­свід та пропозиції для України / Автор- упорядник В. П. Тимощук. — К. : Факт, 2003. — 496 с. 4. Адміністративне судочинство Ук- раїни : підручник / Пасенюк О. М. [та ін.] ; за ред. О. М. Пасенюка ; Вищий ад­міністративний суд України. — Київ : Юрінком Інтер, 2009. — 672 с. 5. Административная юстиция в новых европейских демократиях : Практические исследования в сфере административно­го права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине / Пер. с англ. ; Ред. : Д. Дж. Галлиган, Р. Х. Ланган II и К. С. Никандру. — Киев ; Будапешт : АртЕк; ОСИ/КОЛПИ, 1999. — 688с. 6. Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. — К. : Видавничий Дім «Ін-Юре», 2002. — 668 с. 7. Галлиган Д. Административное право : История развития и основные современные концепции / Д. Галлиган, В. В. Полянский, Ю. Н. Старилов. — Москва : Юристъ, 2002. — 410с. 8. Баумейстер А. О. Філософія пра­ва : навчальий посібник для студ. ви­щих навч. закладів / А. О. Баумейстер ; КНУТШ. — Київ : Київський універси­тет, 2010. — 311 с. 9. Брэбан Г. Французское админи­стративное право / Брэбан Г. — Москва, 1988. — 488 с. 10. Енциклопедія державного управ­ління [Текст] : у 8 т. / [наук. редкол.:


Ю. В. Ковбасюк (голова) та ін.] ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. — К. : НАДУ, 2011. — Т. 2 : Методологія дер­жавного управління / наук. редкол. 2-го т. : Ю. П. Сурмін [та ін.]. — 2011. — 689 с.

11. Загальне адміністративне право : підручник / [Гриценко І. С., Мельник Р. С., Пухтецька А. А. та ін.] ; Київ. нац. ун-т ім. Тараса Шевченка. — Київ : Юрінком Інтер, 2015. — 565, [3] с.

12. Закон «Про адміністративні про­цедури» Естонії. — [Електронний ре- сурс]. — Режим доступу : http://www. legislationline.org/download/action/download/ id/5133/file/Estonia_Administrative%20 Procedure%20Act_2002_am

13. Зіллер Жак Політико-адміністра- тивні системи країн ЄС : Порівняльний аналіз / Зіллер Жак; Пер. з французької В. Ховхун. — Київ : Основи, 1996. — 420 с.

14. Колпаков В. К. Поняття форм пуб- лічного адміністрування // Адміністративне право і процес : науково-практичний жур­нал / КНУ ім. Тараса Шевченка. — Київ, 2012. — № 2 (2). — С. 43–51.

15. Конституція України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР станом на 12.03.2016 [Електронний ресурс]. — Режим досту- пу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/ 254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80

16. Конституція Франції від 04.10.1958, станом на 12.03.2016. — [Електронний ре­сурс]. — Режим доступу : http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/ english/constitution/constitution-of-4- october-1958.25742.html

17. Мірошниченко А. М. Правові нас- лідки незаконних адміністративних ак- тів. — [Електронний ресурс]. — Режим доступу : https://www.amm.org.ua%2 Fimages%2Fstories%2FLand_Law_Meta-rials%2FMiroshnychenko_Validity_of_ a d m i n i s t r a t i v e _ a c t s . d o c & u s g = AFQjCNGG9K9eWj6j3K7T-n9OhAd_oT lVNA&sig2=dugvZXBnRyq11_81WCs9gg

18. Мельник Р. С. Загальне адміністра­тивне право : навч. посібник / Р. С. Мельник, В. М. Бевзенко ; за заг. ред. Р. С. Мельни- ка. — Київ : Ваіте, 2014. — 375, [1] с.

19. Окрема думка судді Конститу- ційного Суду України Савенка М. Д. у справі про офіційне тлумачення статей 58, 78, 81 Конституції України та статей 243- 21, 243-22, 243-25 Цивільного процесуаль­ного кодексу України. — [Електронний ре­сурс]. — Режим доступу : http://www.ccu. gov.ua/uk/publish/article/48300

20. Постанова Кабінету міністрів Про заходи щодо упорядкування адмі­ністративних послуг від 17 липня 2009 р. N 737 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/737-2009-%D0%BF

21. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Сою- зом, Європейським співтовариством з атом­ної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони від 26.09.2014 (ред. від 30.11.2015). — [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/ laws/show/984_011

22. Управленческие процедуры / Лаза- рев Б. М. — М., 1988. — 271с

23. Хартія основних прав Європейсь- кого Союзу від 07.12.2000. — [Електрон- ний ресурс]. — Режим доступу: http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_524

24. Шмідт-Ассманн Е. Загальне адмі­ністративне право як ідея врегулюван­ня = Das allgemeine verwaltungsrecht als ordnungsidee. Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen systembildung : основні засади та завдання системати­ки адміністративного права / Ебергард Шмідт-Ассманн ; [пер. з нім. : Г. Риж- ков, І. Сойко, А. Баканов ; відп. ред. О. Сироїд ; наук. ред. : Р. Куйбіда, О. Си- роїд, В. Тимощук]. — Вид. 2-ге, пере­робл. та допов. — Київ : К.І.С., 2009. — 523, [1] c. 

 

 

Прочитано 1214 разів
Ви тут: Home Головна ПРАВОВА ПРИРОДА АДМІНІСТРАТИВНИХ АКТІВ - Ященко Т. В.