Адміністративне право і процес - ISSN - 2227-796X

науково-практичний журнал заснований Київським національним університетом імені Тараса Шевченка

ФОРМУВАННЯ УЯВЛЕНЬ ПРО СИСТЕМУ ЦЕНТРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ - Москалюк Н. В.

У статті розглянуто історичні аспекти формування уявлень про організацію виконавчої влади, їх систему на центральному рівні, проаналізовано зміст та ознаки поняття «система органів виконавчої влади». Проаналізовано сучасні тенденції децентралізації сучасного державного управління в Україні, що визначальним чином впливають на розвиток системи центральних органів виконавчої влади. Окрему увагу приділено порівнянню досвіду організації виконавчої влади в Російській Федерації, проблемам організації та координації системи державного управління в умовах федерації.

Унітарна організація Української держави історич­но сформувала міцні централізаційні основи органі­зації виконавчої влади, роль Президента України як глави держави традиційно вважається пріоритетною, а функції та повноваження Президента України у сфе­рі виконавчої влади носять характер високої імпера­тивності, обов’язковості виконання всіма суб’єктами виконавчої влади. Запровадження змішаної форми державного управління в Україні призвело до зміщен­ня центру прийняття державних рішень до так зва­ного «управлінського трикутника», у якому поряд із Президентом України вагома роль належить Кабінету Міністрів України та Верховній Раді України.

Враховуючи викладене, основною метою цієї стат­ті є розгляд уявлень, ідей, позицій вчених про форму­вання виконавчої влади, систему її органів. Основними завданнями є: 1) розвиток уявлень про систему орга­нів виконавчої влади; 2) характеристика системи цент- ральних органів виконавчої влади.

Розвиток уявлень про систему органів виконавчої влади започаткований ще у видатних вчених антично­го періоду, які зазначали, що «демократія й олігархія є неправильними, викривленими формами управління, тим не менше вони не позбавлені позитивних переваг; взагалі можна прийняти, як загальне правило, що чим ближче та чи інша форма управлін­ня стоїть до держави — політії, тим вона досконаліша; найгірші форми управління, навпаки, ті, які все біль­ше відхиляються від середини, тобто крайня демократія, олігархія і тира­нія. Різні форми управління відріз­няються між собою устроєм верхов- ної влади. Верховна влада в кожній державі складається з трьох важли­вих елементів: по-перше, виконавча влада, по-друге, правляча влада і, по- третє, судова. Тільки перший із цих елементів, виконавча влада, є верхов- ною владою в прямому розумінні. Два останні елементи — суд й адмі­ністрація — не більш ніж підлеглі й порівняно другорівневі органи вла­ди. Влада прийняття рішення не є лише владою законодавчою: нею прийма­ються питання про війну і мир, укла­дання союзів, звітність магістратів, смертні вироки, вигнання й конфіска­цію майна» [1, с. 101].

Врахування наведених ідей є важ­ливим і в удосконаленні сучасних під­ходів до організації виконавчої влади. Зокрема, як зазначають російські вче­ні, «сьогодні на російській території та в практиці ще нема цілісного уяв­лення про найбільш доцільну струк­туру управління країною і суб’єктами Російської Федерації, а також про ме­ханізм управління їх соціально-еко­номічним розвитком в умовах різно­манітності форм приватної власності та регульованої ринкової економіки. За минулі роки регіони, особливо на­ціональні спільноти, досягли досить високого рівня незалежності від цент- ру. І тому сьогодні на першому місці постало складне завдання нормаліза­ції взаємовідносин федерального та регіонального державного управлін­ня» [2, с. 208] (переклад з рос. мови мій — Н.В.)

«Децентралізація державного уп- равління на практиці обернулася зла­мом попередньої владної вертикалі й втратою належної керованості кра­їною: місцева влада, спираючись на закон про місцеве самоуправління, не підпорядковується необхідним чином регіональній владі, а останні, спира­ючись на конституційний суверені­тет, не зовсім визнають федеральну владу. Якість державного управління знижується відсутністю чіткого роз­поділу функцій між рівнями та гілка­ми влади. Успішне функціонування федеральної координаційної систе­ми державного управління можливе лише при оптимальному співвідно­шенні самостійності центру й само­стійності територіальних і національ­них суб’єктів Федерації» [1, с. 209].

«Скільки рівнів має мати владна вертикаль у Росії, щоб вона була на­дійною? Вважається, що в такій ве­ликій за територією і багатонаціо­нальній за складом країні, як Росія, система політико-адміністративно­го управління повинна включати три рівня державного управління (феде­ральний, регіональний, районний) і четвертий — недержавного місцевого самоуправління. Однак у результаті діяльності російських реформаторів у 48 суб’єктах Російської Федерації районний рівень державного управ­ління був ліквідований і замінений дворівневим місцевим самоуправлін­ням. Це внесло в справу державно­го будівництва велику неорганізова­ність, якої країна не змогла позбутися і до сьогодні. Трирівневий характер державного управління зберігся лише в 41 суб’єкті Російської Федерації» [1, 209].

Водночас реалії України засвідчу­ють, що «особливості організації ви­конавчої влади обумовлені так зва­ним «жорстким розподілом влади», який включає або зводить до мініму­му функціональне та організаційне «взаємопроникнення» законодавчої та виконавчої влади» [3, с. 126–127].

В Україні розуміння системи орга­нів виконавчої влади розкрито в низ­ці монографічних робіт В. Б. Авер’я- нова, який підкреслював, що «струк­турно-функціональна характеристи­ка апарату управління із системних позицій розкриває найбільш суттєві ознаки побудови та діяльності апа­рату, необхідні для забезпечення до­статньої понятійно-термінологічної чіткості аналізу» [ 3, c. 20]. На його думку, «суть згаданої вище моде­лі «подвійного» центру виконавчої влади в тому, що ставлення розгля­нутих вищих суб’єктів до гілки ви­конавчої влади не однакове. Варто повторити, що уряд належить до неї саме як окрема структурна лан­ка системи органів, а Президент України — лише функціонально, через певний обсяг своїх повнова­жень у сфері виконавчої влади. Ця особливість системи органів вико­навчої влади має бути належним чином відображена в законодавчій регламентації статусу всіх видів ор­ганів виконавчої влади і насампе­ред Кабінету Міністрів. Саме в цій площині існує найбільше спірних і нерозв’язаних проблем у правовому забезпеченні ефективної організації виконавчої влади» [3, с. 24].

«Система органів виконавчої вла­ди — це структурована, стійка, ієрар­хічна єдність органів виконавчої вла­ди. Термін «орган» означає складову частину, деталь різних механізмів, пристроїв, що виконує певні функ­ції в галузі державного управління, контролю, нагляду, тощо. Органи ви­конавчої влади мають такі ознаки: вони є основними функціонально- галузевими носіями виконавчої влади в державі, а статус органу виконавчої влади закріплюється за ними в нор­мативному порядку; вони є найваж­ливішою складовою органів публіч­ного управління; об’єднанні єдиним керівництвом і підпорядкуванням, унаслідок чого діють узгоджено й ці­леспрямовано; кожен з органів цієї системи наділений державою специ­фічною компетенцією у сфері публіч­ного управління» [4, с. 383].

Низький рівень впорядкованості центральних органів виконавчої вла­ди не в останню чергу визначається: різноманіттям наявних організацій­но-функціональних статусів влади; відсутність чіткого зв’язку між закріп- леним функціоналом органу та його назвою й статутом системи централь­них органів виконавчої влади; слаб­кою підтримкою ефективної відомчої координації та контролю через не- адекватний розподіл функціоналу між органами; слабким статусом мі­ністрів як політично відповідальних осіб, що не в останню чергу визна­чається наявністю розвиненого ін­ституту «віце-прем’єрства», знач- ною кількістю органів — не мініс­терств, напряму підзвітних Кабінету Міністрів України, розповсюджени­ми політичними призначеннями на керівні посади, які належать до сфе­ри професійної державної служби.

Пропонується впорядкувати сис­тему центральних органів виконав­чої влади через її реконструкцію та приведення до трирівневої схе­ми: 1) Кабінет Міністрів України; 2) Міністерства України, національ­ні комісії з регулювання; 3) Державні служби, державні інспекції та держав­ні агентства. У цій системі Міністри є членами Кабінету Міністрів. Дер- жавні служби, Державні інспекції та Державні агентства контролюють­ся й координуються відповідними Міністерствами. Національні комі­сії — незалежні колегіальні органи. Віце-прем’єри відсутні або їх число зведено до мінімуму» [5, с. 14–15].

Розглянутий проект реформуван­ня системи центральних органів ви­конавчої влади був врахований за основу в Указі Президента України «Про оптимізацію системи централь­них органів виконавчої влади» від 12 грудня 2010 року № 1085/2010 [6].

Пропонувалося встановити «жор­стоке обмеження на типи функцій, що закріплюються за органами, вихо­дячи з типу органу. Забезпечити таке співвідношення типів функцій, яке б не продукувало конфлікт інтересів у діяльність органу виконавчої влади. Типологія функцій органу виконав­чої влади: 1) формування державної політики; 2) ухвалення нормативно- правових актів; 3) контролю й на­гляду у визначеній сфері діяльності; 4) надання державних послуг; 5) уп- равління державним майном.

Під функціями з формування дер­жавної політики розуміється визна­чення базових пріоритетів і напрямів розвитку, методів їх досягнення, вста­новлення строків та очікуваних соці­ально-економічних результатів у пев­ній сфері економіки й суспільного життя.

Під функціями з ухвалення нор­мативно-правових актів розумієть­ся видання на підставі й на виконан­ня Конституції України та законів України норм і правил, що регулюють відносини в конкретній сфері, поши­рюються на невизначене коло осіб і є обов’язковими для виконання ор­ганами місцевого самоврядування, їх посадовцями, юридичними особами та громадянами.

Під функціями з контролю й на­гляду у визначеній сфері діяльнос­ті розуміється здійснення перевірки виконання органами державної вла­ди, органами місцевого самовряду­вання, їх посадовцями, юридичними особами та громадянами встановле­них Конституцією України законами України та іншими нормативно-пра­вовими актами загальнообов’язкових правил і норм поведінки в економі­ці та суспільному житті, встановлен­ня розбіжностей між нормативним і фактичним станом об’єкту контролю в нормативний стан.

Під функціями з надання держав­них послуг розуміється: 1) видача орга­нами державної влади, органами місце­вого самоврядування. Їх посадовцями на вимогу фізичних і юридичних осіб дозволів (ліцензій) на здійснення пев­ного виду діяльності й (або) конкрет­них дій; 2) реєстрація актів, докумен­тів, прав, об’єктів, а також видання індивідуальних правових актів.

Під функціями з управлін­ня державним майном розуміється

здійснення повноважень щодо при­родних ресурсів, які знаходяться в за­гальнодержавній власності, держав­ного майна, у тому числі переданого державним підприємствам й устано­вам, а також управління акціями від­критих акціонерних товариств, які знаходяться в державній власності.

Окремо слід зазначити, що вста­новлено принцип несумісності ман­дата члена парламенту й посади в системі виконавчої влади. Звідси іс­торично передбачалося, що міністри, як і сам глава виконавчої влади, не ма­ють права вільного доступу до парла­менту і права виступу в ньому. Також слід зауважити, що «процедура імпіч­менту була запровадження в Англії наприкінці ХІV ст. З використанням такої процедури до кримінальної від­повідальності притяглися «слуги ко­роля». При цьому палати парламенту самі провадили слідство та виноси­ли присуд і, звідси, парламент висту­пав у ролі спеціального суду. Але ан­глійська модель імпічменту не набула поширення. Більше того, як зазнача­лося, за часів формування у Великій Британії засад парламентського прав­ління юридичну відповідальність з використанням процедури імпічмен­ту заступила політична відповідаль­ність уряду (кабінету) та його членів перед парламентом» [3, с. 130].

За логікою жорстокого «розподі­лу влади» виключається наявність у Президента як носія виконавчої вла­ди та в інших відповідних посадо­вих осіб права законодавчої ініціа­тиви в парламенті. Такий підхід є, по суті, протилежним прийнятому за умов парламентського права не лише депутатами, а й насамперед урядом, та об’єктивно саме за урядовою іні­ціативою приймається переважна більшість законів. Проте і в США виконавча влада має реальні можли­вості впливати на законодавчий процес у парламенті через окремих його чле­нів, шляхом послань президента кон­гресу тощо.

В американській теорії організа­ції управління виробництвом у 60-х роках зросла незадоволеність тео­ретичними концепціями «класич­ної» та «неокласичної» шкіл буржу­азної теорії управління. І «класична» (Ф. Тейлор, Л. Гьюлик і Л. Урвик та ін.), і «неокласична» (Э. Мэйо, Ф. Ротлісбергер, К. Левін та ін.) шко­ли намагалися висунути певні ідеї та взаємозв’язки, принципи орга­нізації управлінських процесів і структур, доведених часом до ви­сокого рівня систематизації (напри­клад, теорія «ідеальної бюрократії» М. Верба, «система» Ф. Тейлора і т. п.). А в Російській Федерації вже діє про­грама «Електронна Росія», у рамках здійснення якої вже стали реальніс­тю такі проекти, як «Електронний уряд» та ін. Росія бере участь у спів- праці щодо питань розвитку супутни­кового зв’язку, модернізації телерадіо- мовлення та інтеграції російського сектора інформаційно-комунікацій­них технологій у світову економіку». [1, с. 202]

Враховуючи викладене, слід під­сумувати, що тенденції децентраліза­ції державного управління в Україні визначальним чином впливають на розвиток системи центральних орга­нів виконавчої влади, формують пе­редумови перегляду управлінських відносин в означеній системі, проте специфіка розвитку форм та мето­дів державного управління тісно пов’язана з цілями та завданнями ді­яльності специфічної системи — сис­теми центральних органів виконав­чої влади. Тому вважаємо необхідним розглянути формування уявлень про систему центральних органів вико­навчої влади, що дозволяють врахува­ти висловлені ідеї про ідеальну орга­нізацію влади в суспільстві, зокрема виконавчої влади.

Новітній період розвитку систе­ми центральних органів виконавчої влади характеризується не тільки де­централізаційними тенденціями, але й низкою вагомих зовнішніх факто­рів — запровадження стану антите­рористичної операції на сході країни, посилення ролі Президента України та Прем’єр-міністра України.

Список використаних джерел:

1. Філософія та енциклопедія права в Університеті Святого Володимира: у 2 кн. — К. : Либідь, 2011. — (Пам’ятки правничої думки Київського університе­ту.) Укр., рос. / Кн. 2 / уклад. І. С. Гриценко, В. А. Короткий; за ред.. І. С. Гриценка. — 448с. — ISBN 978-966-06-0602-9

2. Граждан В. Д. Теория управления: Учебное пособие. — М. : Гардарики, 2006. — 416 с.

3. Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер’янова — К. : Видавничий Дім «Ін-Юре», 2002 — 668 с.

4. Мацелик Т. О., Біла В. Р. / Адмі- ністративне право України: словник термінів / за заг. ред. Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова; Держ. вищ. навч. закл. «Запоріз. нац. Ун-т» — К. : Ін Юре, 2014. — 520 с.

5. План модернізації державного уп- равління: пропозиції щодо приведен­ня державного управління та державної служби України у відповідність із прин­ципами і практиками демократичного урядування / [А. Вишневський (кер. Авт.. колективу), В. Афанасьєва, Р. Гекалюк та ін..; за заг. ред. Т. Мотренка]. — К. : Центр адаптації державної служби до стандар­тів Європейського Союзу, 2010. — 396 с.

 

6. Про оптимізацію системи цен­тральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 12 грудня 2010 року № 1085/2010 / Офіційний вісник України. — 2010. —17.12.2010. — № 94, С. 15, Ст. 3334. 

 

Прочитано 393 разів
Ви тут: Home Головна ФОРМУВАННЯ УЯВЛЕНЬ ПРО СИСТЕМУ ЦЕНТРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ - Москалюк Н. В.