Адміністративне право і процес - ISSN - 2227-796X

науково-практичний журнал заснований Київським національним університетом імені Тараса Шевченка

ІСТОРІЯ ФОРМУВАННЯ ТА ОРГАНІЧНІ СКЛАДОВІ ПОНЯТТЯ «ВНУТРІШНЬО ПЕРЕМІЩЕНІ ОСОБИ» - Фесенко О. А.

У статті розкрито історію становлення терміну «внутрішньо переміщена особа» в міжнародному праві. Аналізуючи феномен внутрішнього переміщення, встановлено обов’язкові елементи дефініції цієї категорії суб’єктів та їх еволюцію в міжнародно-правових актах, а також в українському законодавстві. Виявлено недоліки українського визначення та надано пропозиції щодо його вдосконалення.

Офіційно термін «внутрішньо переміщена особа» (ВПО) було рецепійовано та закріплено законодавця­ми в національному праві ще 20 жовтня 2014 року. За останніми даними, на території України зареєстрова­но 1 734 958 ВПО [1], що становить більше чотирьох відсотків населення нашої країни.

Актуальність цього дослідження обумовлена тим, що поняття ВПО є досить новим для сучасного мі­граційного права і досі не отримало належної ува­ги з боку вітчизняних теоретиків. Однак встановлен­ня ознак, яким повинен відповідати переселенець, є суттєвим моментом для виявлення наявності пра­ва на отримання відповідного статусу та реєстрації цієї вразливої категорії суб’єктів адміністративного права. Цій проблематиці були присвячені наукові до­робки таких зарубіжних та вітчизняних дослідників, як: Р. Голдмен, Ф. Денг, Р. Кохен, В. Кьолін, Е. Муні, Б. Старк, Є. С. Герасименко, І. Г. Козинець, М. І. Малиха, М. М. Сірант та деякі інші. Водночас, можна констату­вати, що до цього часу відсутні комплексні дослідження тих питань, які є предметом цієї публікації. Метою цієї статті є узагальнення історичного до­свіду становлення поняття «внутрішньо переміщена особа», а також виявлення органічних елементів цьо­го терміну за міжнародними актами та українським законодавством.


У літературі зустрічається одра­зу декілька синонімічних понять, які застосовуються до подібної категорії осіб: «внутрішній мігрант», «внут- рішній біженець», «вимушений мі­грант», «переселенець», «вимушений переселенець». Однак, у міжнарод­ному праві єдиним загальновизна­ним терміном, що застосовуються до них, є Internally displaced persons (IDP) — внутрішньо переміщені осо­би (ВПО). Слід зазначити, що він є складовим більш широкого термі­ну, що є загальновживаним у міжна­родному праві — displaced persons (англ. переміщені особи), що є жерт­вами такого феномену, як вимушена міграція. Введення вказаного терміну в науковий обіг Е. Дж. Джаффе при­писав відомому російсько-американ­ському демографу Є. М. Кулішеру [2, с. 187], який вперше використав його у своїй праці «Переміщення населен­ня в Європі» (1943 року) по відно­шенню до осіб, які в результаті Другої Світової війни змушені були змінити своє передвоєнне місце проживання. Сьогодні ж Рада ООН з прав люди­ни поділяє «переміщених осіб» на дві підгрупи: біженців та шукачів при­тулку, а також ВПО. Тож термін «пе­реміщені особи» розглядається як то­тожний терміну «мігрант».

Явище «внутрішнього переміщен­ня» почало широко досліджуватися не лише міграціологією, а й міжна­родним правом лише в останнє деся­тиліття ХХ ст. Довгий період час ви­ходу цієї проблеми на міжнародний рівень заважало традиційне уявлення про державний суверенітет (адже осо­би, переміщені всередині країни, як правило, є громадянами цієї держави, а отже залишаються під її юрисдик­цією), допоки концепція відповідаль­ності держави перед своїми громадя­нами та міжнародною спільнотою не стала більш пріоритетною. Існувало декілька факторів, які змусили між­народне співтовариство звернути ува­гу на необхідність захисту ВПО: 1) їх чисельність почала перевищувати чи­сельність біженців, що було спричи­нено закриттям кордонів та запрова­дженням більш жорсткої політики прийняття біженців державами, так як вони потребували значних додат­кових витрат із держбюджетів на своє утримання; 2) такі країни, як Ангола, Афганістан, Судан, Югославія, стали осередками гуманітарної кризи, яку уряди цих держав самостійно подола­ти були не в змозі. Слід також погоди­тися з думкою експертів з прав люди­ни Ф. Денга та Р. Кохен, що визнання існування ВПО як окремого виду мі­грантів на світовому рівні частково відбулося через корисливі інтереси держав, які шляхом забезпечення за­хисту цих громадян у межах держав їх походження намагались уникнути потенційного тягаря, який міг лягти на них у разі, якщо такі особи звер­нуться до них за отриманням притул­ку [3, c. 541].

Наявність конструктивної право­вої дефініції «внутрішньо переміще­на особа» є необхідним для якісно­го компілювання даних щодо таких осіб, формування законів та політи­ки, направленої на надання їм раці­ональної допомоги. Двома ключо­вими прикметами таких суб’єктів були, по-перше, недобровільна при­рода переміщення та, по-друге, факт того, що ця зміна дислокації повинна проходити в межах національного кордону держави, де проживає така особа. Однак, усі інші параметри вка­заного поняття ще потребували уточ­нення. Саме тому, конструювання цього визначення було ключовим за­вданням, яке було поставлене перед Представником Генерального секре­таря ООН з питань внутрішньо пере­міщених осіб у 1992 році — доктором Франсісом М. Денгом, колишнім мі­ністром закордонних справ Судану.

В Аналітичній доповіді представ­ника Генерального секретаря з ВПО (UN Doc. E/CN.4/1992/23) було нада­не таке робоче визначення переселен­ців: «особи, які у великих кількостях раптово або несподівано були змуше­ні покинути свої будинки, внаслідок збройних зовнішніх та внутрішніх конфліктів, систематичних порушень прав людини, екологічних або антро­погенних катастроф, і які знаходяться на території країни свого походжен­ня» [4, c. 10].

Це визначення містило кількісні та темпоральні критерії, які викликали низку запитань. Така ознака, як пере­селення саме «у великих кількостях», ігнорувала факт того, що в реальнос­ті багато осіб переїжджають малими групами, або навіть індивідуально. Тож, встановлення мінімально необ­хідної кількості осіб для такого пе­реміщення є фактично неможливим. Примітка про те, що рух повинен від­буватися «раптово або несподівано» ігнорує пересування народностей, що відбувається як результат організо­ваної провладної політики, що може провадитися роками чи десятиліт­тями (Бірма, Ефіопія, Ірак, Сомалі). Суперечливими є також слова «були змушені», коли на практиці пересе­лення може відбуватися без застосу­вання до переселенців насилля, а че­рез практичну неможливість для них надалі проживати у своїх домівках через їх руйнування або непоправ­ну втрату майна (Боснія, Зімбабве, Україна).

Остаточне нормативне положення, надане в Керівних принципах УВКБ ООН з питання про переміщення осіб усередині країни 1998 року, врахува­ло ці недоліки прелімінарного визна­чення. Згідно з остаточним варіан­том цього міжнародного документа, особи, переміщені всередині країни, визначаються як «людина або групи людей, які були змушені рятувати­ся втечею або покинути свої будин­ки або місця проживання, зокрема, як результат або для того, щоб уникнути наслідків збройного конфлікту, ситуа­ції загального насильства, порушень прав людини або стихійних лих чи техногенних катастроф, і які не пере­тнули міжнародновизнаний держав­ний кордон країни» [5]. Слід наголо­сити, що дефініція, надана в Керівних принципах, має описовий характер, а не являє собою законодавчий тер­мін. Частково це випливає з харак­теру самих Керівних принципів, які не являють собою обов’язковий для виконання договір. Завдяки цій обста­вині правозахисні організації можуть адаптувати поняття ВПО до конкрет­них мандатів і цілей своєї інституції.

У цьому формулюванні враховано, що особи можуть не мати будинків, але мати постійне місцезнаходження на постраждалій території. Крім того, переміщення, згідно з ним, може від­бутися не лише через втрати, які вже завдані, але і для того, щоб уникну­ти загроз, які потенційно можуть ви­никнути. Прогресивною була також заміна слів «які знаходяться на те­риторії країни свого походження» на «які не перетнули міжнародно-визна­ний державний кордон країни», адже це відображає можливість несподіва­ної зміни кордонів, зокрема таких, які мали місце при розпаді Югославії та розформуванні Радянського Союзу. Промовистим тут може бути і ситуа­ція, що відбувається в Україні, адже за обставин невизнання міжнародним співтовариством «Референдуму про статус Криму» особи, що переїжджа­ють до інших українських регіонів, не сприймаються як біженці і, відпо­відно, не можуть отримати подібно­го статусу за кордоном. Слід також звернути увагу, що перелік підстав для переміщення в 1998 році став не­вичерпним завдяки включенню слова «зокрема» з визначення.

В обговореннях, що передували прийняттю Керівних принципів, були ідеї обмежити ВПО особами, які по­винні піддаватися переслідуванню чи бути жертвами конфлікту, тобто при­рівняти їх до осіб, які були б визна­ні біженцями, якби вони перетнули державні кордони. Однак недержавні правозахисні організації зазначали, що обмеження цієї дефініції станови­тиме ризик для людей, що мігрують через природні лиха, аварії, проекти розвитку [6, c. 466].

Відсутність прямої вказівки в тер­міні ВПО такої підстави переселен­ня, як реалізація інфраструктурних проектів, призводить до формування помилкового судження, що такі осо­би не підпадають під дію Керівних принципів. Незважаючи на відсут­ність прямої вказівки на це в дефі­ніції, відповідна підстава може бути виведена зі змісту цього докумен­та. Безпосередньо в принципі 6 ука­зано, що заборона довільних пере­міщень осіб розповсюджується на переселення їх у випадках здійснення широкомасштабних проектів у сфе­рі розвитку, які не виправдані з точки зору найважливіших і пріоритетних інтересів населення [5]. Яскравим прикладом такого проекту була по­будова Китайської греблі «Три уще­лини», яка призвела до міграції біль­ше мільйона осіб. До того ж, уряди країн Економічного співтовариства Західної Африки на зустрічі в Дакарі 2002 року наполягали на необхіднос­ті включення такої підстави до глоса­рію Керівних принців.

На національному ж рівні в Україні існує нормативно закріплена дефіні­ція для ВПО. Згідно з п. 1 ст. 1 Закону «Про забезпечення прав і свобод внут- рішньо переміщених осіб» внутріш­ньо переміщеною особою є громадя­нин України, іноземець або особа без громадянства, яка перебуває на тери­торії України на законних підставах та має право на постійне проживання в Україні, яку змусили залишити або покинути своє місце проживання в ре­зультаті або з метою уникнення нега­тивних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проя­вів насильства, порушень прав люди­ни та надзвичайних ситуацій природ­ного чи техногенного характеру [7].

Індивід набуває права бути взя­тим на облік як внутрішньо перемі­щена особа після того, як він почне відповідати певним критеріям. Хоча надання статусу ВПО є стадійним і має характер адміністративної про­цедури, термін ВПО вже містить по­зитивні (включені) властивості, які повинна мати особа, як передумо­ву для отримання такого статусу. Вищецитована дефініція містить такі основоположні ознаки (елементи) пе­реміщеної особи:

1. Наявність громадянства Украї- ни (статус надається індивідуально, а права, які закріплюються за індиві­дом, не відносяться до тих, які можуть бути реалізовані виключно колектив­но). Крім того, з 24.12.2015 року право на отримання цього статусу також закрі­плено за іноземцями та особами без гро­мадянства, хоча ще в першому проекті закону (депутата Ю. Р. Мірошниченка) було враховано право іноземців на таке соціальне забезпечення.

2. Постійне проживання на тери­торії, яка постраждала від факторів, які переліченні у визначенні. Раніше реєстрація ВПО і можливість отри­мання в подальшому соціальних по­слуг були прив’язані до реєстрації міс­ця проживання, що суперечило ст. 2 Закону «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні». Водночас визначення тер­міну «постійне місце проживання» в чинному законодавстві відсутнє, як і будь-які часові критерії для визначен­ня факту постійності. Тобто це понят­тя є суто оціночним у нормативній де­фініції ВПО та потребує уточнення.

3. Полишення місця попередньо­го проживання. Адресою покину­того місця проживання внутріш­ньо переміщеної особи, згідно з ч. 2 ст. 1 Закону, визнається адреса міс­ця проживання особи на момент виникнення обставин, зазначених у частині першій цієї статті.

4. Залишення місця проживання в результаті застосування насильства чи вимушено. Цей фактор є одним із провідних, однак на практиці вини­кає питання: чи можна відносити до переселенців осіб, які покинули те­риторії свого проживання в час, коли вони ще були під контролем уряду, наприклад, у перші дні штурму міста Дебальцеве. Зазначимо, що під «ви­мушеністю», на думку В. І. Надраги, слід розуміти відсутність позитивної мотивації для переміщення, а також зміну умов проживання, за якої стає неможливим нормальна життєдіяль­ність чи виникає реальна загроза без­пеці за відсутності перспективи нор­малізації ситуації [8, c. 137].

Необхідно враховувати також на­явність на постраждалій території осіб, які зазнають тих самих трудно­щів, але не в змозі евакуюватися через проблеми зі здоров’ям, загроз, що мо­жуть виникнути при евакуації, тощо. Такі особи отримують певні гаран­тії для реалізації наданих їм прав, які закріплені іншими нормативно-пра­вовими актами, наприклад, Законом «Про забезпечення прав і свобод гро­мадян та правовий режим на тимча­сово окупованій території України», Наказом Мінюсту «Про невідкладні заходи щодо захисту прав громадян на території проведення антитеро­ристичної операції» від 17.06.2014 р.

5. Наявність мети при залишен­ні попереднього місця проживан­ня — уникнути негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової оку­пації, повсюдних проявів насильства, масових порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природно­го чи техногенного характеру або по­тенційна можливість (ризик) їх ви­никнення. На відміну від Керівних принципів, перелік підстав, наданих у законодавчій дефініції, є виключним. Більше того, він не враховує можли­вість проведення в певних регіонах інфраструктурних проектів, що також є вагомою підставою для переселен­ня. Враховуючи той факт, що однією з найбільших проблем української пра­вової системи є постійні зміни, уточ­нення та доповнення, що вносяться до нормативно-правових актів, впро­вадження закритого переліку пред­ставляє собою фактор, який є загро­зою для стабільності правозахисної нормативно-правової бази України в майбутньому.

Крім того, ця законодавча норма не включає суб’єктивних елементів (побоювання стати жертвою), а об­межується об’єктивними складови­ми — умовами, що склалися на пев­ній території. Тобто небезпечність подальшого перебування в місці по­переднього проживання розглядаєть­ся в загальному контексті ситуації, а її оцінка не потребує наявності осо­бистого негативного досвіду чи втрат (випливає з абз. 2 ч. 1 ст. 1 Закону).

Необхідно зазначити, що хоча сама дефініція не містить відповідних кри­теріїв, однак зі змісту Закону «Про за­безпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» можна побачити наявність не лише позитивних, але й негативних критеріїв — умов, за яких особа перестає бути переміщеною особою. Так, стаття 12 Закону вста­новлює як підставу для скасування дії довідки ВПО скоєння особою одного із злочинів, перелік яких наданий у п. 2 цієї ж статті. Доречно зазначити, що скоєння такого злочину не є підста­вою для відмови у видачі довідки чи продовженні її дії за частиною 11 стат­ті 4 Закону. Тож, ці дві норми певною мірою суперечать одна одній. Однак, відсутність такого критерію при нада­ні статусу ВПО повністю відповідає міжнародним стандартам та Керівним принципам 1998 року, адже перемі­щення є фактом об’єктивної дійсності, і не може бути пов’язане з будь-якою іншою поведінкою суб’єкта.

Наведені вище аргументи дово­дять особливу цінність аналізу еле­ментів, які є істотними компонентами дефініції ВПО, бо саме вони визнача­ють можливість отримання особою спеціальний статус суб’єкта адміні­стративного права.

Список використаних джерел:

1. Міжнародна організація з міграції. Представництво в Україні [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://iom. org.ua/ua/dopomoga-mom-vymushenym-pereselencyam-v-ukrayini

2. Jaffe A. J. Notes on the Population Theory of Eugene M. Kulischer, The Mil-bank Memorial Fund Quarterly. — 1962. — Vol. 40. — № 2.— pp. 187–206.

3. Stark Barbara, Reclaiming Social Rights: International and Comparative Perspecti-ves. — Human Rights Quarterly, 1999 — 557 p.

4. Mooney E., The Concept of Internal Displacement and the Case for Internally Displaced Persons as a Category of Con-cern — Refugee Survey Quarterly, Vol. 24, Issue 3 — September, 2005 [Electronic re­source]. — URL: http://www.brookings. edu/ ~/media/research/files/articles/2005/9/ fall-humanright s-mooney/9.pdf.

5. Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны от 22 июля 1988 года [Электронный ресурс]. — Режим доступа : http://www.un. org/ru/ documents/decl_conv/conventions/internal_ displacement_principles.shtml.

6. Cohen R., The Guiding Principles on Internal Displacement: An Innovation in International Standard — Setting Glo-bal Governance. — 2004. — Vol. 10. — pp. 459–480.

7. Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб: Закон від 20.10.2014 №1706-VII [Електронний ре­сурс]. — Режим доступу : http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/1706-18.

8. Надрага В. І. Проблеми вимушеної внутрішньої міграції населення в контексті концепції «суспільства ризику» / В. І. Надрага // Укр. соціум. — 2015. — № 1. — С. 134–141. 

 

Прочитано 635 разів
Ви тут: Home Головна ІСТОРІЯ ФОРМУВАННЯ ТА ОРГАНІЧНІ СКЛАДОВІ ПОНЯТТЯ «ВНУТРІШНЬО ПЕРЕМІЩЕНІ ОСОБИ» - Фесенко О. А.