Адміністративне право і процес - ISSN - 2227-796X

науково-практичний журнал заснований Київським національним університетом імені Тараса Шевченка

ДЕЯКІ ПИТАННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ МИТНИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ В УМОВАХ ЇХ РЕФОРМУВАННЯ - Комзюк В. Т.

У статті досліджується адміністративно-правовий статус митних органів України з врахуванням змін до чинного законодавства у зв’язку з проведенням ад­міністративної реформи в Україні, наводиться авторське визначення поняття адміністративно-правового статусу митних органів, визначаються нормативно- правові акти, що закріплюють адміністративно-правовий статус митних орга­нів, і пропонується внести в них зміни з метою його вдосконалення.

Митні органи України є невід’ємною складовою системи органів виконавчої влади, апарату держа­ви, від ефективної діяльності яких великою мірою залежить реалізація прав і свобод людини та грома­дянина, формування й реалізація державної митної політики, що потребує наділення їх відповідними пов- новаженнями, компетенцією, гарантіями діяльнос­ті, тобто закріплення нормами права їх відповідного правового статусу, насамперед адміністративно-пра­вового, оскільки митні органи є органами державно­го управління й безпосередньо здійснюють державну митну справу та реалізують державну митну політи­ку. Важливість завдань і функцій, які покладено на митні органи, обумовлюють необхідність постійного вдосконалення їх адміністративно-правового статусу, у тому числі й шляхом проведення реформ з метою приведення їх діяльності до вимог європейських і світових стандартів. Приведення норм чинного за­конодавства до міжнародно-правових вимог завжди пов’язане з певними змінами в діяльності державного органу, внесенням змін до законів, інших нормативно- правових актів, посадових інструкцій, тощо.

Питання адміністративно-правового статусу дер­жавних органів досліджувалися багатьма провідни­ми вітчизняними і зарубіжними науковцями у галу­зі адміністративного права, серед яких слід назвати В. Б. Авер’янова, М. Г. Александрова, Г. В. Атаманчука, О. М. Бандурку, Д. М. Бахраха, В. М. Бевзенка, А. І. Берлача, Ю. П. Би- тяка, В. М. Гаращука, І. С. Гриценка, Є. В. Додіна, Ф. Л. Жоріна, Т. О. Ко- ломоєць, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, О. П. Коренєва, Б. М. Лазарєва, Р. С. Мельника, О. М. Музичука, В. Я. Нас- тюка, Д. В. Приймаченка, В. К. Шка- рупу, М. Г. Шульгу, та інших вче­них. Але й сьогодні питання адміні­стративно-правового статусу мит­них органів, враховуючи проведення адміністративної реформи в Україні, постійні зміни, які вносяться до зако­нодавства, що регулює їх статус, за­лишаються актуальними й потребу­ють додаткових досліджень.

Метою статті є дослідження адмі­ністративно-правового статусу мит­них органів України в умовах їх реформування, аналіз чинного зако­нодавства, що регулює такий статус та внесення пропозицій щодо його вдосконалення.

Для досягнення мети досліджен­ня необхідно визначитися з поняттям адміністративно-правового статусу митних органів України та проана­лізувати чинні нормативно-правові акти, що його визначають і закріплю­ють. Щодо поняття адміністративно- правового статусу, його елементів, то різні науковці неоднаково підходять до їх розуміння і визначення. Так, В. Б. Авер’янов розуміє адміністра­тивно-правовий статус як комплекс конкретно визначених суб’єктивних прав і обов’язків, які закріплені за відповідним суб’єктом нормами ад­міністративного права [1, с. 194]. С. Г. Стеценко визначає адміністра­тивно-правовий статус як сукуп- ність прав, обов’язків та гарантій їх реалізації, закріплених у нормах адміністративного права [2, с. 92]. О. О. Бандурка зазначає, що загалом адміністративно-правовий статус державного органу є певною сукуп­ністю його повноважень юридично- владного характеру, реалізація яких забезпечує виконання покладених на нього завдань [3, с. 23]. Можна наводити багато інших визначень поняття адміністративно-правового статусу, які запропоновані провід­ними вченими-адміністративістами, але у зв’язку з обмеженим обсягом статті, враховуючи наукові думки більшості вчених, вважаємо за не­обхідне навести власне визначення поняття адміністративно-правово­го статусу митних органів України, під яким ми розуміємо врегульова­ну нормами адміністративного пра­ва складну юридичну конструк­цію, яка включає в себе сукупність взаємопов’язаних структурних еле­ментів, а саме: правову основу їх діяльності, форми й методи її здій­снення, завдання, функції та мету діяльності, їх повноваження, адмі­ністративні права та обов’язки, яки­ми наділені митні органи для без­посереднього здійснення державної митної справи, формування і реа­лізації державної митної політики, а також гарантії їх діяльності та їх відповідальність.

Щодо структури адміністративно- правового статусу, його основних еле­ментів, то тут також думки науковців розходяться, ми ж вважаємо, що основ- ними елементами адміністративно- правового статусу митних органів є правова основа їх діяльності, повно­важення (права та обов’язки), гарантії діяльності та їх юридична відпові­дальність, закріплені нормами адмі­ністративного права. Правовою осно­вою діяльності митних органів, яку становить адміністративне та мит­не законодавство, є широке коло пра­вових актів різної юридичної сили, які визначають державно-владні пов- новаження цих органів, їх завдання, функції, гарантії діяльності, систему органів, основи взаємодії з іншими суб’єктами митних відносин, їх від­повідальність тощо. Митне законодав­ство є надзвичайно динамічним і мін­ливим, про що говорить і той факт, що в Україні за часи незалежності при­йнято вже третій Митний кодекс від 13.03.2012 р. [4], який є основою мит­ного законодавства і який найбільшою мірою і визначає адміністративно-пра­вовий статус митних органів України.

На сьогодні Україна живе в умовах адміністративної реформи, яка запо­чаткована указом Президента України «Про заходи щодо впроваджен­ня Концепції адміністративної рефор­ми в Україні» від 22 липня 1998 р. [5] і яка передбачає реформування органів виконавчої влади, до яких належать і митні органи, що значно впливає на їх адміністративно-правовий статус. Адміністративна реформа повинна забезпечити вдосконалення чинно­го адміністративного законодавства, підвищення ефективності державно­го управління, надання адміністра­тивних послуг, піднесення на новий рівень системи державної служби. Головною метою реформування мит­них органів є упорядкування їх функ­цій та повноважень, створення но­вої, оптимальної та ефективної їх системи, підвищення ефективності управління ними та їх діяльності, зни­ження державних витрат на їх функ­ціонування, усунення дублювання функцій органами державної влади. Реформування може мати й негатив­ні риси, адже процесом реформуван­ня порушується встановлений поря­док діяльності державного органу, безперервність його роботи, виникає певна невизначеність адміністратив­но-правового статусу органу, що ре­формується, порушується налагодже­на система взаємодії та координації між органами всередині певної систе­ми та з іншими органами державної влади, органами місцевого самовря­дування, посадовими та службови­ми особами, громадськими органі­заціями та окремими громадянами. Наслідком реформування державного органу може бути скорочення штату працівників, ліквідація відповідних посад, внаслідок чого звільняються працівники, що може призвести до певної соціальної напруги.

Варто зазначити, що митні ор­гани України вже неодноразово за­знавали реформування, яке зумов­лювало ліквідацію одних органів і утворення інших з відповідними за­вданнями, функціями, повноважен­нями, компетенцією тощо, змінюва­лась і нормативно-правова база, що забезпечувала такі реформи. Але осо­бливо актуальним питання реформу­вання митних органів стало в остан­ні роки. На сьогодні з внесенням змін до Митного кодексу України Законом України «Про внесення змін до Митного кодексу України у зв’язку з проведенням адміністра­тивної реформи» [6] почався новий етап реформування митних органів.

Із прийняттям цього та деяких інших законів суттєво змінився адміністра­тивно-правовий статус митних орга­нів України, відбулася їх трансформа­ція в органи доходів і зборів, виникла значна плутанина й невизначеність у термінології, що стосується їх най- менування, діяльності та статусу. Так, згідно із Законом України «Про внесення змін до Митного кодексу України у зв’язку з проведенням ад­міністративної реформи» розділ 20 Митного кодексу України [6], який мав назву «Митна служба України», перейменовано на «Органи доходів і зборів», хоча під органами доходів і зборів, згідно з внесеними змінами законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з проведенням адміністра­тивної реформи» [7] до більш ніж со­тні інших законів, законодавець ро­зуміє і податкові органи, які входили до внесення змін у законодавство до податкової служби, яка не відноси­лась до митної служби, але законо­давець терміни «податкові органи», «органи державної податкової служ­би України» у відповідних законах замінив також на термін «органи до­ходів і зборів», і навіть терміни «орга­ни Пенсійного фонду», «територіаль­ні органи Пенсійного фонду» в законі України «Про збір та облік єдино­го внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування» від 08.07.2010 [8] замінено на термін «органи доходів і зборів», хоча закрі­плене в цьому законі визначення по­няття цих органів не відповідає ін­шому нормативному визначенню поняття органів доходів і зборів, яке дається в Митному кодексі України (далі — МКУ). Отже, у зв’язку з вне­сеними змінами до законодавства, на сьогодні існує два різних норматив­них визначення терміна «органи до­ходів і зборів». Так, згідно із Законом України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове дер­жавне соціальне страхування», стат­тю 1 якого («Визначення термінів») доповнено пунктом 3-1, «органи до­ходів і зборів — центральний орган виконавчої влади, що формує подат­кову і митну політику (у частині адмі­ністрування податків і зборів, митних платежів, єдиного внеску) та забезпе­чує її реалізацію (центральний орган виконавчої влади, що забезпечує фор­мування та реалізує державну подат­кову і митну політику), та його терито­ріальні органи» [8]. Що ж до терміна «органи доходів і зборів», який вжива­ється в МКУ, то згідно з пунктом 34-1 статті 4 МКУ дається таке його нор­мативне визначення: «органи доходів і зборів — центральний орган виконав­чої влади, що забезпечує формуван­ня та реалізує державну податкову і митну політику, митниці та митні по­сти» [6]. Як бачимо, у наведених за­конодавчих актах даються різні нор­мативні визначення одного і того ж терміна — «органи доходів і зборів», хоча обидва цих нормативних визна­чення передбачають існування цен­трального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалі­зує державну податкову й митну по­літику, і таким органом раніше було Міністерство доходів і зборів України (далі — Міндоходів), а на сьогодні ж, унаслідок внесення змін у чинне за­конодавство і ліквідації Міндоходів, такого єдиного центрального органу виконавчої влади, який би і форму­вав державну податкову та митну по­літику, і реалізував її, вже не існує, що значно послаблює адміністра­тивно-правовий статус митних орга­нів. На сьогодні центральним орга­ном виконавчої влади, який очолює систему органів доходів і зборів, є Державна фіскальна служба України (ДФС), правовий статус якої визна­чається безпосередньо статтею 545 МКУ [4], Податковим кодексом України [9], постановами Кабінету Міністрів України «Про утворення Державної фіскальної служби» від 21 травня 2014 р. [10], «Про Державну фіскальну службу України» від 21 травня 2014 р.[11], «Про утворення територіальних органів Державної фіскальної служби та визнання таки­ми, що втратили чинність, деяких ак­тів Кабінету Міністрів України» від 6 серпня 2014 р. [12], «Про оптиміза­цію системи центральних органів ви­конавчої влади» від 10.09.2014 р. [13]. Особливістю адміністративно-право­вого статусу Державної фіскальної служби України як центрального ор­гану виконавчої влади, на відміну від ліквідованого Міндоходів, є те, що вона лише реалізує державну подат­кову політику та державну політику у сфері державної митної справи згід­но з Положенням про Державну фіс­кальну службу України, затвердже­ного постановою Кабінету Міністрів України «Про Державну фіскальну службу України» [11], а централь­ним органом виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної дер­жавної податкової, митної політики, є Міністерство фінансів України відпо­відно до Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 20.08.2014 р. № 379 «Про затвер­дження Положення про Міністерство фінансів України» [14].

Як було сказано вище, адміністра­тивна реформа, що триває в Україні, має значний вплив на терміноло­гію, що стосується найменування, ді­яльності та статусу митних органів України. Нормами законів України «Про внесення змін до Митного ко­дексу України у зв’язку з проведен­ням адміністративної реформи» [6], «Про внесення змін до Податкового кодексу України у зв’язку з прове­денням адміністративної реформи» [15], «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з проведенням адміністративної ре­форми» [7] термін «митні органи» фактично вилучено з чинних законо­давчих актів і замінено на термін «ор­гани доходів і зборів», «контролюю­чі органи» (Податковий кодекс), при цьому в підзаконних правових актах і надалі застосовується термін «мит­ні органи», подекуди цей термін за­лишився і в МКУ. Отже, внесеними змінами до законодавства спричине­но значну плутанину в митній тер­мінології щодо чіткого визначення й закріплення в законодавстві терміна, який позначає органи, які безпосе­редньо здійснюють державну митну справу й реалізують державну мит­ну політику. На нашу думку, це не­допустимо, оскільки термінологія в праві має надзвичайно важливе зна­чення, терміни повинні відображати реалії історичного розвитку тих чи інших явищ, процесів, понять, фак­тів, суб’єктів тощо, їх зміст, сутність, враховувати положення міжнародних правових актів і міжнародну прак­тику. Яке ж підґрунтя має той чи ін­ший термін, що позначає органи, які здійснюють державну митну справу і реалізують митну політику? Щодо терміна «контролюючі органи», то очевидно, що тут прив’язка зробле­на до різних видів державного конт- ролю — податкового, митного, які в діяльності цих органів мають дуже важливе, визначальне значення, обу­мовлені історично і знаходять своє закріплення в міжнародних правових актах. Що ж до терміна «органи до­ходів і зборів», то він є новим, рані­ше не вживаним і прив’язаний до по­датків, зборів, які справляються цими органами і така діяльність також є ви­значальною для цих органів.

Але, знову ж таки, ні контрольною діяльністю (контрольною функцією), ні справлянням податків і зборів (фіс­кальною функцією) не вичерпується зміст діяльності органів, які здійсню­ють державну митну справу, оскіль­ки сама митна справа є надзвичай­но багатогранною, багатоаспектною, включає в себе багато складових, що і обумовлює її зміст. Тому саме тер­мін «митні органи» найбільше під­ходить для позначення тих органів, які здійснюють митну справу, реалі­зують митну політику держави, бо він безпосередньо від термінів «мит­на справа», «митна політика» і по­ходить, а також має найширше за­кріплення в міжнародних правових актах, міжнародній митній практиці. Термін «митні органи» походить і від слова «мито», яке має глибоке істо­ричне коріння, сягає в часи Київської Русі, тому, на наше переконання, аб­солютно недоречно, неправильно в правотворчій і правозастосовчій ді­яльності відмовлятися від терміна «митні органи». Враховуючи вище­викладене, вважаємо правильним, обґрунтованим і доречним познача­ти органи, які здійснюють державну митну справу, формують і реалізують державну митну політику, саме термі­ном «митні органи». Причому, врахо­вуючи зміни в чинному законодавстві, вважаємо за правильне при визначен­ні співвідношення між органами до­ходів і зборів та митними органами розуміти його як загальне і частко­ве, тобто всі митні органи є органами доходів і зборів, у той же час, вихо­дячи з їх завдань, функцій і повнова­жень, далеко не всі органи доходів і зборів є митними органами, оскіль­ки вони безпосередньо не здійсню­ють державну митну справу. Це під­тверджується багатьма положеннями чинного законодавства. Так, згідно з ч. 2 ст. 318 МКУ [4], митний кон- троль здійснюється виключно ор­ганами доходів і зборів відповідно до цього Кодексу та інших законів України. Очевидно, що не всі орга­ни доходів і зборів (територіальні ор­гани ДФС, податкові інспекції тощо) наділені повноваженнями здійснюва­ти митний контроль, а лише митниці, митні пости, сама ДФС, тобто лише митні органи. Так само згідно з ч. 1 ст. 522 МКУ, справи про порушення митних правил, передбачені статтями 468–470, 474, 475, 477–481, 485 цього Кодексу, розглядаються органами до­ходів і зборів [4]. Але, знову ж таки, розглядати справи про порушення митних правил, згідно з Кодексом, мають право не всі органи доходів і зборів, а тільки митниці і Державна 129 130

фіскальна служба, тобто тільки митні органи. Таких прикладів у законодав­стві багато, а отже, на наше переко­нання, і в науковій літературі, і в нор­мативних актах та митній практиці правильне, доцільне й необхідне за­стосування терміна «митні органи». При цьому під митними органа­ми пропонуємо розуміти спеціально вповноважені державні правоохорон­ні органи виконавчої влади, які наді­лені виконавчо-розпорядчими повно­важеннями в галузі митної справи і, відповідно до чинного законодав­ства, здійснюють митний контроль, митне оформлення й пропуск че­рез митний кордон України товарів, транспортних засобів, безпосередньо здійснюють державну митну справу та формують і реалізують державну митну політику.

Слід звернути увагу на ще одну особливість і абсурдність правового регулювання термінології щодо мит­них і податкових органів, які, згідно з внесеними змінами до Податкового кодексу України (який є надзвичайно важливим нормативно-правовим ак­том у правовому регулюванні діяль­ності і статусу цих органів), перейме­новано на контролюючі органи, а не органи доходів і зборів, як у всіх ін­ших законах і МКУ, що було б логіч­ним з точки зору забезпечення єдиної термінології щодо цих органів. Отже, у зв’язку з проведенням адміністра­тивної реформи й внесенням змін до численних нормативно-правових ак­тів, так і не визначено єдиного тер­міна щодо податкових і митних ор­ганів, які в більше ніж сотні законів і в МКУ називаються органами дохо­дів і зборів, а в Податковому кодексі контролюючими органами, у чис­ленних же чинних підзаконних пра­вових актах вони і досі називають­ся митними і податковими органами, що найбільше і відповідає їх сут­ності, змісту діяльності та світовій практиці, тому очевидно, що є по­треба внести зміни до відповідних нормативних актів задля забезпечен­ня єдиної термінології щодо митних органів.

Визначаючи адміністративно-пра­вовий статус митних органів України як органів доходів і зборів, ми також вважаємо, що в статті 544 Митного кодексу, яка має назву «Призначення та основні завдання органів доходів і зборів» не зовсім правильно, дуже звужено визначено призначення цих органів, яке зазначеною статтею за­кріплено так: «Призначенням органів доходів і зборів є створення сприят­ливих умов для розвитку зовнішньо­економічної діяльності, забезпечення безпеки суспільства, захист митних інтересів України». Якщо ж проана­лізувати Митний кодекс, інші нор­мативні акти в галузі митної спра­ви, завдання, функції і повноваження митних органів, які і зумовлюють призначення цих органів і які закріп- лені відповідними нормативними ак­тами, то стає очевидним, що осно­вним їх призначенням є безпосереднє здійснення державної митної спра­ви, формування та реалізація держав­ної митної політики України, тому ми пропонуємо внести зміни до статті 544 МКУ в частині призначення ор­ганів доходів і зборів, виклавши її в такій редакції: «Призначенням ор­ганів доходів і зборів є безпосереднє здійснення державної митної справи, формування та реалізація державної митної політики України, створення сприятливих умов для розвитку зов- нішньоекономічної діяльності, забез­печення безпеки суспільства, захист митних інтересів України».

Таким чином, нами проаналізо­вано деякі аспекти адміністративно- правового статусу митних органів України в умовах їх реформування, наведено авторське визначення цього поняття, розглянуто основні норма­тивно-правові акти, що закріплюють статус указаних органів, констато­вано негативний вплив новоприйня­тих законодавчих актів, спрямованих на реформування митних органів, на усталену термінологію в митній сфе­рі, яка стосується найменування, ста­тусу, діяльності органів, які безпосе­редньо здійснюють державну митну справу, і запропоновано внести змі­ни до відповідних нормативно-пра­вових актів із метою вдосконалення правового регулювання адміністра­тивно-правового статусу митних ор­ганів України.

Список використаних джерел:

1. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох то­мах: Том 1. Загальна частина \ Ред. колегія: В. Б. Авер’янов (голова). — К. : Видав- ництво «Юридична думка», 2004. — 584 с.

2. Стеценко С. Г. Адміністративне право України: Навчальний посібник. — Вид. 2-ге, перероб. та доп. — К. : Атіка, 2009. — 640 с.

3. Бандурка О. О. Державна податкова служба в Україні: система, правовий ста­тус, модернізація / О. О. Бандурка. — Х. : Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004. — 234 с.

4. Митний кодекс України вiд 13.03.2012 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon2.rada.gov. ua/laws/show/4495%D0%B4-17/page4

5. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні. Указ Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98 / [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/810/98

6. Про внесення змін до Митного кодексу України у зв’язку з проведен­ням адміністративної реформи. Закон України від 04.07.2013 р. № 405 — VII. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/405-18

7. Про внесення змін до деяких зако­нодавчих актів України у зв’язку з про­веденням адміністративної реформи. Закон України від 04.07.2013 р. № 406 — VII. [Електронний ресурс]. — Режим до­ступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/406-18

8. Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування. Закон України від 08.07.2010 № 2464-VI / [Електронний ресурс] // Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/ laws/show/2464-17

9. Податковий кодекс України від 02.12.2010 р. № 2755 – VI. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/2755-17

10. Про утворення Державної фіс­кальної служби. Постанова Кабінету Міністрів України від 21 травня 2014 р. № 160 / [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/160-2014-%D0%BF

11. Про Державну фіскальну службу України. Постанова Кабінету Міністрів України від 21 травня 2014 р. № 236 / [Електронний ресурс]. — Режим досту-

12. Про утворення територіальних ор­ганів Державної фіскальної служби та ви­знання такими, що втратили чинність, де­яких актів Кабінету Міністрів України. Постанова Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 р. № 311 / [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/311-2014-%D0%BF

13. Про оптимізацію системи цент- ральних органів виконавчої влади. Постанова Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 р. № 442. / [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/442-2014-%D0%BF

14. Про затвердження Положення про Міністерство фінансів України. Постанова Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 р. № 375. / [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/375-2014-%D0%BF

15. Про внесення змін до Податкового кодексу України у зв’язку з проведен­ням адміністративної реформи. Закон України від 04.07.2013 р. № 404 – VII. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/404-18 

 

Прочитано 612 разів
Ви тут: Home Головна ДЕЯКІ ПИТАННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ МИТНИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ В УМОВАХ ЇХ РЕФОРМУВАННЯ - Комзюк В. Т.